TREINTA AÑOS DE RETASACIÓN DE CARGAS Y DE INCREMENTOS DE PRECIOS EN LOS PROGRAMAS DE ACTUACIÓN INTEGRADA.

 

 

 

 

Jorge Hervás Más

Profesor del Departamento de Urbanismo

de la Universidad Politécnica de Valencia

Jefe de Servicio jurídico del Departamento de

Urbanismo del Ayuntamiento de Gandia (Valencia)

 

 

1. INTRODUCCIÓN.

 

1. LA RAZÓN DE SER DE LA RETASACIÓN DE CARGAS.

 

1. LA NORMATIVA DE APLICACIÓN. LA TRANSITORIEDAD DE TRES LEYES.

 

• ÁMBITO TERRITORIAL. LA RETASACIÓN SE ADMITE TAMBIÉN EN LOS PROGRAMAS DE ACTUACIÓN AISLADA.

 

1. EL RIGOR Y LA DILIGENCIA EN LA REDACCIÓN DEL PROYECTO DE URBANIZACIÓN. LOS ERRORES EN EL PROYECTO NO LEGITIMARAN UNA POSTERIOR RETASACIÓN DE CARGAS.

 

1. LAS OBRAS PREVISIBLES E IMPREVISIBLES. ANÁLISIS DE LAS OBRAS DE URBANIZACIÓN SUSCEPTIBLES DE RETASACION.

 

1. LAS CIRCUNSTANCIAS SOBREVENIDAS Y LAS MODIFICACIONES NO SUSTANCIALES.
2. OBRAS DE INFRAESTRUCTURA ELÉCTRICA.
3. AGUA POTABLE
4. AGUAS RESIDUALES
5. VIALES MUNICIPALES. HUNDIMIENTOS DE CALZADA Y REPARACIONES VARIAS DERIVADAS DE LA EJECUCIÓN DE LA OBRA
6. LAS EXIGENCIAS IMPUESTAS POR OTRAS ADMINISTRACIONES DURANTE LA EJECUCIÓN DEL PROGRAMA.
7. LOS CAMBIOS DERIVADOS DE LOS PLANES URBANÍSTICOS APROBADOS POR LA COMUNIDAD AUTÓNOMA.
8. OBRAS QUE EXCEDEN A LA UNIDAD DE EJECUCIÓN. OBRAS POLIGONALES EXTERNAS
9. LAS MODIFICACIONES QUE INTRODUZCA EL AYUNTAMIENTO CON OCASION DE LA APROBACIÓN DEL PROGRAMA. NO SON RETASACIONES DE CARGAS.
10. LOS CAMBIOS NORMATIVOS QUE PERMITEN INCREMENTAR LAS CARGAS DE URBANIZACIÓN.

 

1. EL PROCEDIMIENTO DE LA RETASACIÓN DE CARGAS.

 

1. LA TRAMITACIÓN DE LA RETASACION.
2. EL DERECHO AL PROCECIMIENTO SIN PERJUICIO DEL RESULTADO.
3. MODALIDADES DE RETASACIÓN. LAS COSAS SON LO QUE SON, NO LO QUE DICEN SER.
4. PLAZO PARA TRAMITAR LA RETASACIÓN DE CARGAS. LA POSIBLE CADUCIDAD DEL EXPEDIENTE.
5. APROBACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE RETASACIÓN DE CARGAS POR SILENCIO ADMINISTRATIVO.

 

• UNA ADAPTACIÓN Y ACTUALIZACIÓN DE PRECIOS DESPUÉS DE TRANSCURRIDO UN TIEMPO DESDE LA APROBACIÓN DEL PROGRAMA NO ES UNA RETASACIÓN.

 

• LA REVISION DE PRECIOS COMO INCREMENTO AJENO A LA RETASACIÓN DE CARGAS.

 

1. LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS Y JUDICIALES QUE APAREZCAN DURANTE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO NO SE INCORPORAN COMO RETASACIÓN DE CARGAS SINO COMO LIQUIDACIÓN DE LA REPARCELACIÓN.

 

1. EL UMBRAL MÁXIMO DEL VEINTE POR CIEN. ¿PODRÍA HABER SIDO CUALQUIER OTRO?

 

1. LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS QUE ANULAN RETASACIONES DE CARGAS.

 

1. RESPONSABLES DEL REINTEGRO DE LA RETASACION ANULADA. LA RESPONSABILIDAD SOLIDARIA TANTO DEL AGENTE URBANIZADOR COMO DEL AYUNTAMIENTO.
2. POSIBILIDAD DE EJERCER LA ACCIÓN DE REGRESO CONTRA EL AGENTE URBANIZADOR
3. UN NUEVO PROGRAMA QUE SUSTITUYA AL ANTERIOR NO PERMITE COMPENSAR EL PAGO DE OBRAS DE URBANIZACIÓN ANULADAS.
4. NO HAY ENRIQUECIMIENTO INJUSTO DEL PROPIETARIO, PERO SI DEL AGENTE URBANIZADOR.
5. LOS EFECTOS DE NULIDAD DE LA RETASACIÓN SOBRE TERCEROS AJENOS AL PROCESO CONTENCIOSO.

 

• LA RELACIÓN DE LA RETASACIÓN DE CARGAS CON LA LEY DE CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. INTRODUCCIÓN.

 

La fase de ejecución urbanística responde, sin lugar a duda, a una de las etapas que mayores problemas y conflictos plantea en los procesos de transformación urbana en nuestras ciudades y municipios.

 

Una vez superada la odisea de la aprobación del Planeamiento, y tramitado, sin incidente el Programa de Actuación Urbanística que selecciona al Agente urbanizador y al contratista de las obras, puede empezar otro calvario que no es otro que el del desarrollo y ejecución de las obras de urbanización.

 

La crisis financiera de Lehman Brothers del 2008, en el principio y la Pandemia del COVID del 2019 en el final, paralizaron por completo la ejecución de cientos de programas en todo el país y en tiempos de reactivación económica muchos Ayuntamientos tratan de desempolvar proyectos dormidos en cajones y archivos.

 

L a finalización de un programa suele necesitar, en función de su superficie y singularidades, de unos aproximadamente 10 años, tiempo suficiente para que las necesidades y condiciones para finalizar una unidad de ejecución no tengan nada que ver con las inicialmente previstas por el plan. Por tanto, en razón al prolongado período de tiempo que puede transcurrir desde la iniciativa de desarrollo de un Programa hasta su completa finalización, difícilmente las previsiones iniciales del mismo se pueden mantener invariables en el momento de su finalización.

 

A ello le sumamos la participación de numerosos agentes implicados, en los que juegan un papel fundamental las concesionarias de los servicios urbanísticos de energía eléctrica, de telecomunicaciones, de suministro de agua potable o de alcantarillado, muchas veces con criterios que distorsionan las previsiones iniciales del Programa y que en muchas ocasiones dan giros y bandazos.

 

Por otra parte, no debemos olvidar los extraordinarios incrementos al alza de los costes de las obras de urbanización que invitan a desistir tanto a urbanizadores como a contratistas de obra civil. Si a ello añadimos la enorme conflictividad judicial que se genera en la ejecución de un programa, la tormenta perfecta está servida.

 

En este contexto, no se recuerda un Programa en la que las previsiones de costes, plazos y condiciones y por consiguiente la cuenta de liquidación del proyecto de urbanización no se haya visto alterado a golpe de modificaciones, reformados y precios contradictorios.

 

En este sentido, el art. 127.2 del ya añejo RD 3288/1978, por el que se aprobaba el Reglamento de Gestión Urbanística, ya permitía las rectificaciones de las previsiones iniciales de un Proyecto de Urbanización, entendiéndose que una desviación económica no tenía por qué suponer una causa de nulidad, siempre que la misma fuese razonada y resultase razonable (art. 128.3 RGU).

 

Incluso se ha llegado a plantear, como así cita la Sentencia del TSJ de Cataluña de fecha de 23 de julio de 2013 y de 2 de enero de 2015 (López Vázquez) sobre:

 

«El valor relativo y hasta cierto punto provisional de las estimaciones económicas de un Proyecto de Urbanización, a las que no puede exigirse que contengan un estudio específico e inalterable de tal manera que aquellas previsiones iniciales pudieran resultar modificadas en función del carácter dinámico y de las vicisitudes por las que discurra el desarrollo del Plan».

 

Ahora bien, ni se trata ni se pretende que la liquidación provisional de un Proyecto de Urbanización esté sujeta a una constante y reiterada revisión hasta que se apruebe la liquidación definitiva, sino que existen supuestos, absolutamente excepcionales y extraordinarios, donde el devenir de la ejecución de un contrato de obras supone que los presupuestos de partida de un proyecto de urbanización no resultaran ser reales en el momento de la ejecución total del contrato.

 

Por tanto, la técnica del reformado o modificado del Proyecto y consiguientemente la novación objetiva del contrato de obras, debe ser constreñida a la excepcionalidad, pues de lo contrario, podrían encubrirse adjudicaciones de un Programa de Actuación Integrada que no observen los principios de publicidad, libre concurrencia y licitación y sobre todo del riesgo y ventura asumidos de forma consciente y responsable por el Urbanizador al asumir el Programa.

 

La solicitud de retasación de cargas y en consecuencia la modificación de todo contrato de obras, y en nuestro caso de un proyecto de urbanización, debe compatibilizar el principio de riesgo y ventura del contratista, en nuestro caso del Urbanizador con el principio del equilibrio financiero del mismo.

 

1. LA RAZÓN DE SER DE LA RETASACIÓN DE CARGAS.

 

La retasación de cargas en el derecho urbanístico ha sufrido cierta evolución, aunque siempre ha estado ligada a la imprevisibilidad; exigencia esta que actúa en una doble vertiente: por una parte, intenta asegurar la limpieza de los procedimientos de adjudicación, evitando posturas a la baja; esto es, planteando en la propuesta, unas cargas reducidas para después complementarlas en la ejecución, hasta alcanzar un coste real, pero notablemente superior.

 

Por otra parte, actúa como mecanismo de seguridad para los propietarios, ya que al conocer con cierta exactitud las cargas que les van a afectar, pueden optar con mejor criterio entre el pago en especie o en metálico, al estar definido el coeficiente de canje.

 

 

1. LA NORMATIVA DE APLICACIÓN. LA TRANSITORIEDAD DE TRES LEYES.

 

La regulación de la retasación de cargas se contiene, en la ctualidad, en el art. 153 TRLOTUP según la siguiente redacción:

 

Artículo 153. Retasación de cargas y revisión de precios.

1. La retasación de cargas presupuestadas en el programa de actuación integrada solo procede por causas imprevisibles y no imputables al agente urbanizador, como son la fuerza mayor y los cambios por variación sobrevenida en la reglamentación técnica aplicable.

 

2. La retasación de cargas no puede implicar aumento del importe total correspondiente al beneficio del agente urbanizador.

 

3. La tramitación de la retasación de cargas podrá iniciarse de oficio o a instancia del agente urbanizador, exige audiencia de las personas afectadas, por el plazo de un mes, y aprobación por el órgano que aprobó el programa de actuación integrada en el plazo de tres meses desde su inicio. No se podrá solicitar la retasación de cargas una vez entregadas las obras a la administración y suscrita el acta de recepción de obras por la administración, salvo resolución judicial firme.

 

4. La retasación de cargas, salvo fuerza mayor, tiene un límite del veinte por cien del valor de las cargas ciertas totales, según el importe del programa de actuación integrada aprobado. Si lo supera, excediendo lo repercutible a las personas propietarias, el agente urbanizador podrá renunciar a su encomienda, salvo renuncia a percibir el exceso sobre dicho veinte por cien.

 

5. Las personas propietarias que retribuyan en suelo, después de haberlo aportado, pagarán la retasación de cargas en metálico, salvo acuerdo con el agente urbanizador para su pago en suelo.

 

6. Los incrementos de cargas derivados de las mejoras y cambios de proyectos ordenados unilateralmente por la administración en interés público tras la aprobación del programa de actuación integrada, serán de cargo de la administración ordenante. Los incrementos de coste imputables a una tercera persona, como compañías suministradoras, solo justifican la retasación si el agente urbanizador, con la diligencia empresarial que le es exigible, ni los puede evitar, ni los puede presupuestar con mayor certeza en el programa de actuación integrada, a falta de referencias objetivas, públicas y tasadas.

 

7. La revisión de precios se aplicará en los términos regulados en la legislación de contratos del sector público.

 

Si analizamos la evolución histórica de el régimen jurídico de la retasación de cargas desde la primera redacción por parte de la LRAU, su revisión por parte de la LUV hasta la final redacción de la LOTUP observamos la transformación de un artículo.

 

Partíamos de un simple párrafo que se incorporaba en el régimen de las cargas de urbanización de la primera norma de la LRAU hasta un precepto casi imperial, que se encarga de forma monográfica y exclusiva de esta contingencia.

 

Si nos encontramos con la tercera generación de la retasación de cargas, debe hacerse constar que la gran mayoría de supuestos de retasación se enjuician respecto de procedimientos anteriores a la entrada en vigor del TRLOTUP, por lo que volvemos a estar ante muchos de los recursos en los que es más importante el derecho temporal que el derecho sustantivo.

 

En este sentido, la Disposición Transitoria primera de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana estableció como régimen transitorio general que los procedimientos urbanísticos iniciados antes de la entrada en vigor de la nueva Ley se regirían por la anterior siempre que hubiera concluido el trámite de información pública.

 

Como norma específica de los PAI, se regían por la norma anterior (ley valenciana 6/1994, reguladora de la actividad urbanística y la Ley 16/2005 de 30 de diciembre Urbanística Valenciana) siempre que hubieran sido objeto de aprobación municipal o, no habiendo sido objeto de aprobación municipal, haya vencido el plazo máximo para emitir resolución expresa sobre dicha aprobación:

 

“1. Los procedimientos urbanísticos, sea cual sea su denominación o naturaleza, iniciados antes de la entrada en vigor de la presente ley, se regirán por la legislación anterior siempre que hubiera concluido el trámite de información pública, cuando tal trámite fuera preceptivo.

 

2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, los programas de actuación integrada iniciados antes de la entrada en vigor de la presente ley se regirán por la legislación anterior siempre que hubieran sido objeto de aprobación municipal o, no habiendo sido objeto de aprobación municipal, haya vencido el plazo máximo para emitir resolución expresa sobre dicha aprobación establecido en la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Generalitat Valenciana, reguladora de la actividad urbanística. En caso contrario tendrán que tramitarse nuevamente conforme a lo que establece esta ley, conservándose aquellos actos que por su naturaleza, contenido y finalidad sean compatibles con lo que dispone esta Ley”

 

El sistema se mantiene con la Ley Valencia 5/2014, cuya DT 3ª determinaba el mismo procedimiento:

 

“(…) Los planes aprobados con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley o que, por aplicación de la disposición transitoria primera, se aprueben sin adaptarse a ella, se ejecutarán y aplicarán según sus propios contenidos, sin que la presente ley implique modificación de sus determinaciones físicas, ni del contenido de los derechos y aprovechamientos objetivos o tipo que de ellos se deriven (…).”

 

La disposición se completa en relación con los programas de actuación integrada con la disposición transitoria cuarta de la misma Ley 5/2014:

 

“(…) 1. Los programas de actuación adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ley se regirán, en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su duración y régimen de prórrogas, por la normativa que le resultaba de aplicación antes de la entrada en vigor de esta ley.

 

2. No obstante lo anterior, en el procedimiento de resolución o prórroga del programa de actuación integrada o aislada no se deberá solicitar dictamen del Consejo Superior de Territorio y Urbanismo u órgano que ejercía sus funciones.

 

La verdad es que las diferencias que resultan de aplicar un régimen jurídico a otro distinto muchas veces son sustanciales. Por tanto, conocer el distinto régimen jurídico de aplicación es fundamental para determinar donde estamos.  El umbral máximo de retasación, las causas, la posibilidad de revisión de precios, los motivos de la retasación, el procedimiento, su caducidad, el silencio y sus efectos, son diferentes según el marco normativo en el que nos encontremos y como así hemos dicho, es una pena que estemos más pendientes del derecho transitorio que del derecho sustantivo.

 

 

• ÁMBITO TERRITORIAL. LA RETASACIÓN SE ADMITE TANTO EN LOS PROGRAMAS DE ACTUACION INTEGRADA COMO AISLADA.

 

 

Aunque el tenor literal del art. 153 TRLOTUP limita la retasación a los Programas de Actuación Integrada, debemos entender que se refiere a cualquier instrumento de gestión, incluyendo obviamente también a las Actuaciones Aisladas o actuaciones asistemáticas.

 

Por tanto, la retasación no es exclusiva de las unidades de ejecución, sino de cualquier ámbito de suelo urbano no consolidado que se ejecute tanto con un proyecto de urbanización como con un proyecto de obra ordinaria.

 

Esta cuestión ha sido confirmada entre otras por la sentencia TSJ CV de 11 de diciembre de 2019 (Ponente Iruela Jimenez) que enjuicia la propuesta de retasación de cargas en la Actuación Aislada en las calles Serra d’Espadà y de Mariola de Cullera (Valencia) y que admite la retasación de proyectos de urbanización en un suelo urbano sometido a una actuación aislada.

 

1. EL RIGOR Y LA DILIGENCIA EN LA REDACCIÓN DEL PROYECTO DE URBANIZACIÓN. LOS ERRORES EN EL PROYECTO NO LEGITIMARAN UNA POSTERIOR RETASACIÓN DE CARGAS.

 

La realidad y la experiencia de nuestros treinta años de retasaciones, demuestra que el rigor, la profesionalidad y la seriedad que dediquen los arquitectos y los ingenieros en la elaboración de los proyectos de urbanización son la salvaguarda y la protección más eficaz para asegurar y evitar modificados derivados de necesidades nuevas y circunstancias imprevisibles.

 

Por ello, la importancia de la fase previa, las consultas preliminares, el conocimiento de las resoluciones y previsiones oficiales que condicionen el desarrollo de cada actuación (art. 127 TRLOTUP) o la obtención de la información previa del ámbito que va a desarrollarse se constituyen como la clave de bóveda para evitar sorpresas inesperadas.

 

De hecho, existe una verdad absoluta a nivel de corriente judicial y que concluye, sin excepción, que un error en la redacción del proyecto o un olvido en sus capítulos y partidas, nunca legitimará una retasación de cargas.

 

Este es por ejemplo el criterio adoptado por la sentencia del TSJ CV de 12 de abril de 2019 del Ayuntamiento de Agost (Ponente: Blanes Rodriguez) que determina:

 

“La rotonda estaba prevista desde el inicio del proceso urbanizador, el Canon de conexión a la Red General de alcantarillado y estación depuradora, era perfectamente previsible y habitual en cualquier desarrollo urbanístico desde el inicio de este, su no consideración previa es atribuible errores y negligencias del Agente urbanizador y no procede su repercusión a los propietarios”

 

O la sentencia del TSJ CV de fecha de 29 de abril de 2017 (Ponente Altarriba Cano) que anula una retasación de cargas aprobada por el Ayuntamiento de Benigànim (València) referida al proyecto complementario que permitía el entronque de varias calles con una carretera de la Diputación.

 

“En el supuesto de la carretera, la omisión es absolutamente imputable a la administración, que se olvida, en la programación y en el proyecto, materialmente de la influencia de la urbanización en una vía de comunicación de manera que, aunque este gasto es interes general, ello no obstante era absolutamente previsible y debió contemplarse en el proyecto de urbanización.”

 

También este es el criterio adoptado por la sentencia del TSJCV de fecha de 5 de diciembre de 2019 del Ayuntamiento de Algorfa (Baix Segura) y que anula la retasación de cargas en un Sector industrial por olvidos en el proyecto inicial.

 

El mismo sentido se confirma en la sentencia del TSJ de 23 de mayo de 2023 (Ponente Narváez Bermejo) que anula la retasación de cargas en el Sector Residencial Santa Anna (Gandia) derivada en errores en el Proyecto de reparcelación, al no haberse identificado correctamente todas las fincas.

 

“También se justifica la demora por el retraso en conocer la titularidad de determinadas parcelas, lo cual no supone ninguna dificultad que pueda amparar la disculpa, por las facilidades que ofrece el acceso a un Registro Público como es el de la Propiedad.”

 

Por tanto, y como conclusión ni los olvidos, ni las omisiones en la redacción de los proyectos son retasables y están condenados a fracasar en los juzgados.

 

En realidad, echamos en falta un artículo en la normativa urbanística que copiara el tenor literal del art. 311 LCSP en cuanto a la responsabilidad del contratista con respecto a la calidad técnica de los trabajos que desarrolle, así como de las consecuencias que se deduzcan para la Administración o para terceros de las omisiones, errores, métodos inadecuados o conclusiones incorrectas en la ejecución del contrato.

 

Tal vez incluir una penalización proporcional a las desviaciones dela obra, podría trasladar mayor rigor y finura en la redacción de los proyectos.

 

 

1. LAS OBRAS PREVISIBLES E IMPREVISIBLES. ANÁLISIS DE LAS OBRAS DE URBANIZACIÓN SUSCEPTIBLES DE RETASACION.

 

A continuación, exponemos en el presente epígrafe el análisis de las distintas obras de urbanización que forman parte de un programa de actuación urbanística y que atribuyen a la parcela la condición de solar con objeto de determinar en qué supuestos se admiten los incrementos de las cargas de urbanización.

 

1. LAS CIRCUNSTANCIAS SOBREVENIDAS Y LAS MODIFICACIONES NO SUSTANCIALES.

 

En primer lugar y por lo que se refiere a este aparado el art. 153 TRLOTUP cuando regula la causa de la retasación de cargas hace referencia a la expresión “causas imprevisibles” no imputables al agente urbanizador.

 

Si trasladamos dicha dicción al ámbito de la contratación pública, el artículo 205.1 LCSP cita la expresión “variaciones estrictamente indispensables” mientras que el art. 205.2 LCSP hace lo propio respecto del término “circunstancias sobrevenidas y que fueran imprevisibles”

 

Por ello y pese a la pretendida independencia y soberanía de la normativa urbanística sobre la contractual, las semejanzas son más que evidentes y el reenvió, da igual de forma directa o supletoria, inevitable.

 

De esta regulación se pueden desprender algunas conclusiones:

 

1. Que hay tres supuestos de modificación contractual imprevista, siendo uno de ellos el que la modificación no sea sustancial, lo que permite interpretar lógicamente que los otros dos supuestos, en concreto el recogido en la letra b del art. 205.2 LCSP sobre circunstancias imprevisibles, permite modificaciones sustanciales siempre que se respeten los límites recogidos en el propio apartado.

 

1. Que entre esos límites no se recoge que la modificación sea sustancial. La modificación por causas imprevisibles debe derivarse de circunstancias que una Administración diligente no hubiera podido prever, no debe alterar la naturaleza global del contrato (quiera esto decir lo que quiera decir), y no puede implicar una alteración en su cuantía que no exceda, aislada o juntamente con otras modificaciones del 50 por ciento de su precio inicial, IVA excluido.

 

1. Que uno de los supuestos de modificación no sustancial es cuantitativo: modificaciones de importe inferior al 10 por ciento, para el resto de los contratos, siendo las de importe superior sustanciales en todo caso al ampliar de forma importante el ámbito del contrato. Lo que implicaría, de acuerdo con la doctrina del TACRC, que las modificaciones por causas imprevisibles no podrían superar estas cuantías porque entonces serían sustanciales, pero resulta que, como hemos visto, una modificación por causas imprevisibles tiene como límite cuantitativo el 50 por ciento del precio inicial, no el 15 o el 10.

 

La verdad es que empezamos ya a tener los primeros pronunciamientos judiciales sobre la aplicación de art. 205 LCSP y sus circunstancias imprevisibles y comienzan a ser aceptadas por nuestros Tribunales.

 

Como ejemplo, la sentencia del 8 de noviembre de 2023 del TSJ CV (Ponente Galotto López) que admite el modificado contractual en el contrato de obras del Centro de Dia de Mislata (Valencia) y que reconoce con fuerza la entrada del modificado no sustancial que amparaba un incremento del 19,52 % respecto del precio primitivo.

 

2. OBRAS DE INFRAESTRUCTURA ELÉCTRICA.

 

Se trata, sin lugar a duda del capítulo más conflictivo de todo proyecto de urbanización y el más importante a nivel económico por muchas razones. En primer lugar, porque las condiciones para los nuevos suministros que supongan extensiones de red o el sobredimensionamiento de estas que exige la Red Eléctrica Española, Iberdrola o Endesa, muchas veces son leoninas y variables en el tiempo.

 

A su vez, las exigencias para la ampliación de potencia de las instalaciones existentes son muchas veces, imposibles de acometer y la elección del punto de tensión de la red inasumibles. A todo ello hay que añadir la caducidad temporal y casi instantánea de los convenios urbanísticos de electrificación, en los que su falta de ejecución en plazo comporta su ineficacia sobrevenida y por tanto una imprevisibilidad absoluta y un incremento de las cargas garantizada.

 

Si analizamos la evolución de la Jurisprudencia observamos un cierto cambio de criterio en los incrementos generados por cambios en las condiciones de electrificación, desde posiciones inmovilistas hasta las últimas sentencias que optan por un criterio más pro-retasación.

 

1. LOS INCREMENTOS DE COSTES DE IBERDROLA QUE NO AMPARAN UNA RETASACIÓN.

 

En este caso los Convenios urbanísticos firmados con la empresa de suministro de energía eléctrica es esencial y mientras mantenga su vigencia son vinculantes tanto para el Ayuntamiento como para el urbanizador.

 

En el marco de la primera corriente, en la que los Tribunales se manifestaban inflexibles, la sentencia del TSJ CV de fecha de 31/07/2019 (ponente Gonzalez Ortiz) que enjuicia la retasación de cargas en el Ayuntamiento de Montesinos (Alicante) considera que, por ejemplo, un cambio en la red de baja tensión del Sector y la construcción de un nuevo centro de transformación para ser conectada en la red de baja tensión del suelo urbano colindante, era una circunstancia previsible y debía estar incluida en la previsión inicial del Convenio.

 

Por su parte, la sentencia del TSJ de fecha de 18 de enero de 2021 (Ponente Iruela Hernandez) anula la retasación de cargas del Ayuntamiento de San Juan en (Alicante) el Sector Nou Nazareth de Alicante respecto de un incremento en los proyectos eléctricos por no ser considerados como un gasto imprevisto.

 

1. EL CAMBIO DE CRITERIO EN CUANTO A LAS INSTALACIONES ELÉCTRICAS. DE OBRA PREVISIBLE A CIRCUNSTANCIA IMPREVISTA

 

Aunque como hemos visto, partimos de un criterio ciertamente restrictivo y rígido en cuanto a la posible retasación de las obras de urbanización con motivo de nuevas exigencias por parte de las empresas concesionarias de la red eléctrica, constatamos por los Juzgados y Tribunales un cambio de criterio a partir de mediados del 2020, en los que se opta por el carácter imprevisible de las cargas de urbanización derivadas de los cambios exigidos por la concesionaria de energía eléctrica.

 

Es importante en este caso, la sentencia del TSJ CV de 5 de junio de 2020 (Ponente Altarriba Cano) que enjuicia la retasación en un Sector Industrial en Vinalesa (Valencia) y que cita:

 

“Es posible que, con relación a este tema, pudieran existir, en ciertos aspectos, otras sentencias de esta sección que hicieran pronunciamientos relativamente distintos. Ello no obstante, la opinión que mostramos en esta sentencia, la que ahora dictamos, constituye la tesis definitiva sobre la cuestión, cualquiera que hubieran sido las opiniones que previamente hubiésemos vertido. Entendemos, que era perfectamente viable la modificación cuantitativa que concretaba la cuenta de liquidación definitiva, porque los conceptos que se incorporaban tenían la doble condición de ser objetivos y de imposible previsión en el momento de la configuración de la proposición jurídica y económica que afecta al programa.”

 

Por su parte, la sentencia del 18 de septiembre de 2020 del TSJ CV (Ponente Iruela Jimenez) que analiza la retasación de cargas realizada por el Ayuntamiento de Oropesa del Mar (Castellón) confirma el carácter imprevisible de distintas partidas eléctricas en la UE “Catalaneta” y admite el incremento del precio de las siguientes partidas:

 

“La puesta en funcionamiento de la nueva subestación eléctrica de Oropesa en el año 2009 dio lugar a que Iberdrola exigiera al Ayuntamiento, urbanizador de la mencionada unidad de ejecución, la firma de un convenio (que tuvo lugar definitivamente en agosto 2015: documento nº 8 de los adjuntados por el demandado con su escrito de contestación a la demanda) recogiendo las exigencias de dicha compañía suministradora relativas a la acometida exterior, a la red de media tensión interior y al desvío de la línea aérea de alta tensión a 66 kv.”

 

En igual sentido la sentencia del TSJ CV de 5 de junio de 2020 (Ponente Altarriba Cano) que enjuicia la retasación en un Sector Industrial en Vinalesa (Valencia) se admite un incremento de precios derivada de un nuevo proyecto por parte de IBERDROLA en el siguiente sentido:

 

“El ingeniero municipal explicaría que la aprobación de los proyectos eléctricos con posterioridad a la programación se debió al contencioso interpuesto por IBERDROLA ante el Servicio Territorial de Energía, lo que demoró la ejecución de los proyectos previstos, al exigir posteriormente la suministradora nuevos condicionantes de cómo realizar los desvíos de las instalaciones. Referiría el ingeniero que el contencioso entre las compañías suministradoras finalizaría en el año 2008, demorándose la aprobación hasta la total aprobación de los proyectos por parte de Iberdrola, momento en el que la normativa había cambiado y, consecuentemente, la forma de ejecutar las instalaciones no era la misma. (…) Hay que concluir aquí también que la repercusión tardía y los sobrecostes encuentran amparo en los arts. 168 de la LUV , con lo que la retasación por importe de 638.767,48 de esta partida estaría en el umbral permitido tanto en la LUV como en la LRAU …»

 

Aun así, sigue considerándose como negligencia del Agente Urbanizador la lentitud en la suscripción de los Convenios con Iberdrola SAU. De esta forma, la sentencia del TSJ CV de 25 de mayo de 2023 (Ponente Narváez) anula la retasación de cargas presentada por la Entidad Valencia de Vivienda de la Generalitat Valenciana (EVHA) en Gandia por la tardanza del Agente Urbanizador en la firma de los mismos.

 

“En cuanto a la electrificación el convenio se acepta en mayo de 2008 tras muchos intentos previos por parte de la empresa Iberdrola enviando borradores de convenio sustancialmente idénticos al suscrito para que se aprobasen por parte del IVVSA encargado de la urbanización del sector. Como se puede observar se trata de excusas faltas de toda consistencia para amparar los retrasos que dan lugar a la caducidad apreciada.”

 

3. AGUAS POTABLES

 

La concesionaria del suministro de agua potable en la ciudad también dispone de un papel imprescindible en la correcta ejecución en el Programa de Actuación Urbanístico.

 

Por ello, el Convenio urbanístico a suscribir con esta, se constituye como pieza clave y documento vinculante tanto para el Urbanizador como para los propietarios. Por tanto, la aprobación de nuevas cargas de urbanización que se realicen al margen de estos Convenios tiene visos de no prosperar y ser anulados por Jueces y Tribunales.

 

Aun así, seguimos contando con sentencias que validan retasaciones de cargas por obras e instalaciones complementarias exigidas por estas empresas suministradoras al margen del Convenio.

 

Entre las sentencias, el TSJ CV 13/09/2019 (Ponente Iruela Jiménez) que enjuicia la retasación de cargas en el sector “La Bernarda” de Los Rojales (Alicante) anula una retasación de cargas derivada de la instalación de una nueva estación de bombeo considerándose como falta de previsión por parte del Agente Urbanizador.

 

 

 

Imagen 1. Sector La Bernarda. Los Rojales.

 

“La Sala no comparte la expresada fundamentación de la sentencia de instancia. Del informe de Acuagest Levante se desprende la necesidad técnica de la instalación de una nueva estación de bombeo de aguas residuales, pero de ello no puede colegirse, sin más, que esa necesidad respondiera a la aparición de circunstancias sobrevenidas que el urbanizador no hubiera podido prever al presentar el programa o el proyecto de urbanización. Antes al contrario, en el proyecto de urbanización se señalaba específicamente, como así destaca la apelante, que la capacidad de impulsión del bombeo «se considera suficiente teniendo en cuenta las aportaciones de caudal generadas por la propia zona industrial, la urbanización Pueblo Lucero y el sector que nos ocupa».

 

4. AGUAS RESIDUALES

 

El canon de saneamiento que exige la Entidad de Aguas Residuales se considera por la normativa urbanística siempre como gasto variable y que depende del uso doméstico o industrial de los inmuebles que van a edificarse en el Sector.

 

A parte de ello, los Programas están plagados de modificaciones en las redes de colectores tanto de pluviales como residuales, con conclusiones que varían en cambios de más de 180 grados.

 

Como ejemplo podríamos hacer referencia a la sentencia del TSJ CV de fecha de 29 de junio de 2021 (Ponente Lopez Tomas) sobre el PAI de Almenara (Castellón) que determina la viabilidad de la retasación de cargas en el Sector I de las NNSS respecto de las nuevas exigencias de Hydragua en la sustitución de las tuberías de saneamiento por unas canalizaciones de diámetro superior.

 

O la sentencia del TSJ CV de fecha de 9 de junio de 2022 que enjuicia la retasación presentada por el Agente Urbanizador en el Ayuntamiento de Rafal (Alicante) y que admite el incremento de precios derivada de la ampliación de red de pluviales o la nueva estación de bombeo de aguas residuales.

 

Un cambio radical lo constituye la sentencia del TSJCV de 30 de diciembre de 2019 (Ponente Iruela Jiménez) que regula la retasación en el Sector Industrial de “ Els Castellans” en el término municipal de Agost (Alicante) y que considera que no forman parte de la retasación los cambios derivados de las condiciones de las aguas residuales de un Sector:

 

“b).- Conexión del polígono a la estación depuradora de aguas residuales. La sentencia pone de manifiesto que, «tampoco cabe hablar de causen previsible, dado que la mercantil adjudicataria se supone que contaba con la solvencia y experiencia técnica suficiente como para conocer que las aguas residuales del polígono industrial deberían desembocar en una estación depuradora. En este sentido el perito de la actora pone de manifiesto un que: «es aún más evidente de la necesidad de tal conexión a la red General de alcantarillado, de lo contrario no sabemos lo que pretendía hacer urbanizador con dichas aguas residuales, ni donde pretendía verter las, por lo que dicha partida también es absolutamente previsible»

 

Imagen 2. Polígono Industrial “Els Castellans” Agost.

 

5. VIALES MUNICIPALES. HUNDIMIENTOS DE CALZADA Y REPARACIONES VARIAS DERIVADAS DE LA EJECUCIÓN DE LA OBRA

 

Los viales y calzadas municipales son desde tiempo inmemorial una competencia plena y exclusiva de los Ayuntamientos (art. 25 LBRL) y su conocimiento y control deberían trasladar un conocimiento exhaustivo y ejemplar en su diseño y ejecución, sin sobresaltos ni sorpresas.

 

Por ello el criterio de la Jurisprudencia sigue siendo muy restrictivo para este tipo de modificados y las probabilidades de perderse en la justicia son muy altos.

 

Por ejemplo, las sentencias del TSJCV de 30 de diciembre de 2019 (Ponente Iruela Jiménez) en relación con la sentencia de 5 de julio de 2019 (Ponente Altarriba Cano) anulan la retasación de cargas por las contingencias que se iban produciendo durante la ejecución de las obras:

 

«i).- Reparaciones en la calle Tarac. La sentencia en este sentido pone de manifiesto que ya en el proyecto de plan parcial anterior a proposición jurídico y económica, se advertía la existencia de aguas subterráneas que circulaban bajo el viario provenientes de pequeñas cuencas del sector, luego lo hundimiento de la calzada, como consecuencia de las aguas subterráneas era algo previsible, atendiendo la fisonomía del terreno» las afirmaciones del perito de la administración en absoluto desvirtúan esta apreciación hecha la sentencia, es más, de la prueba practicada se desprende que, el fallo además, se produjo por una mala ejecución de los rellenos»

 

j).- Alineación de la calle Pepió. La sentencia excluye de la retasación las modificaciones en la alineación de la mencionada calle, porque vienen determinadas por la existencia de una vía pecuaria.

Según la administración en sus informes, se pone de manifiesto que la modificación de la mencionada calle y su alineación consistía fundamentalmente en que, el proyecto de urbanización contenía una discrepancia con el plan parcial aprobado definitivamente en el 2003, de manera que en el proyecto urbanización se había proyectado un viario de unos siete metros, cuando éste debía haber sido de quince. El incremento, en consecuencia, se suscita por el coste de tener que urbanizará siete metros más de viario, en toda la longitud de la calle, y que son costes precisos para va llevar a cabo la actuación.

Volvemos a encontrarnos, incluso después de esta aclaración de la administración municipal, con un error de medición, que genera una modificación del coste. La extensión de la calle mencionada y su alineación estaba perfectamente clara en el plan parcial y el error del proyecto de urbanización, no tiene por qué asumir los propietarios. Se trataba de una situación perfectamente previsible y manifiestamente evidente.

 

En igual sentido, la sentencia del TSJ CV de fecha de 09/11/2023 (Narbon Lainez) que enjuicia la propuesta de retasación de cargas presentada por EROSKI en el Sector E-7 L’Aljub de Ayuntamiento de Elche, considera que no son retasables los modificados en el proyecto de urbanización derivados de la construcción de una nueva rotonda y una glorieta considerándose como una falta de previsión en la redacción de los proyectos de urbanización originales.

 

“Como se ha dicho, al iniciar las obras se observó que la topografía del Proyecto de Urbanización aprobado no se ajusta a la realidad del terreno, ya que la misma se ha visto alterada por elementos fijos ya ejecutados de la red viaria de la ciudad (Glorieta de Carrús, Ronda de Carrús, Camino Viejo de Crevillente,..) como por la existencia del Barranco de los Arcos que ha variado en su forma y superficie. Esta circunstancia, junto con otra serie de modificaciones impuestas por las administraciones sectoriales y el Ayuntamiento, lleva al urbanizador a redactar y a presentar ante el Ayuntamiento de Elche, en enero de 2.002 y julio de 2.003, modificaciones de los proyectos de Urbanización y Reparcelación del Sector E-7 681.692,52 €, son costes suplementarios como consecuencia de las modificaciones realizadas al Proyecto de Urbanización impuestas por los servicios técnicos municipales, administraciones sectoriales y de los imprevistos surgidos en la ejecución de la obra”

 

 

Imagen 3. Plan Parcial l’Aljub de Elche.

 

En el mismo sentido, la sentencia de 31 de julio de 2023 (Ponente Alabau Martí) anula la retasación de cargas realizada por el Ayuntamiento de Mutxamel (Alicante) en referencia a la inclusión de unos muros de contención de un vial, correspondientes a la ejecución del sistema general no previsto en el proyecto de urbanización.

 

Tampoco son indemnizable las obras de traslado de boxes exteriores al interior de la nave de la estación de vehículos de Alzira existente en el polígono Ciudad de transporte tal y como determina la sentencia del tribunal superior de justicia de la Comunidad Valenciana de 31 de julio de 2019 (Ponente Desamparados Iruela Jimenez)

 

6. LAS EXIGENCIAS IMPUESTAS POR OTRAS ADMINISTRACIONES DURANTE LA EJECUCIÓN DEL PROGRAMA.

 

Nos estamos refiriendo en este epígrafe a Programas que incluyen en la alternativa técnica un instrumento Este es el criterio adoptado por la sentencia del TSJCV de fecha de 5 de diciembre de 2019 que anula la retasación de cargas aprobada por el Ayuntamiento de Algorfa (Baix Segura) en el Sector industrial IX y que incluían los siguientes conceptos:

 

“Se ha modificado la ordenación, ampliando el diámetro de la glorieta y la anchura de las calles nº 5 y nº 8, según el proyecto de accesos aprobado por la Consellería de Infraestructura, lo que afecta por tanto a las unidades de obra de movimiento de tierras, firmes, bordillos, pavimentos, señalización, etc.”

 

7. LOS CAMBIOS DERIVADOS DE LOS PLANES URBANÍSTICOS APROBADOS POR LA COMUNIDAD AUTÓNOMA.

 

En aquellos supuestos en los que los Programas incorporen en la Alternativa Técnica un instrumento de ordenación que, formando parte de la ordenación estructural, deba aprobar la Administración Autonómica, las decisiones que adopte esta forman parte, sin lugar a duda de supuestos de retasación.

 

Esta decisión es necesaria, especialmente después de la derogación de la cédula territorial de urbanización prevista en la LRAU en la que la Conselleria definía las condiciones de urbanización y conexión de la actuación con las redes e infaestructuras de servicios preexistentes.

 

“En el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Alicante de 3 de agosto de 2005 que aprobó definitivamente el programa de actuación integrada del referido sector se fijaba como condición la asunción por el sector de tales conexiones viarias «en el caso de que el plan parcial La Condomina UE-3 no lo hubiera hecho aún. Pero se trata de un condicionante impuesto por la Administración autonómica en la fase de aprobación definitiva del PAI (cuya alternativa técnica, según ha sido antes expresado, contenía plan parcial modificativo y anteproyecto de urbanización), es decir, con posterioridad a la redacción por el urbanizador de la proposición jurídico-económica.”

 

8. OBRAS QUE EXCEDEN A LA UNIDAD DE EJECUCIÓN. OBRAS POLIGONALES EXTERNAS

 

A partir del año 2020 empiezan a aparecer expedientes de retasaciones de cargas en las que los ayuntamientos imputan cargas y costes de urbanización correspondientes a sistemas generales o redes primarias, con cargo a sectores concretos.

 

Aunque se trata de previsiones que deberían formar parte del planeamiento urbanístico y ser incorporadas tanto a las fichas de planeamiento como las fichas de gestión estos cambios aparecen en las bases generales de los programas incluso como imposiciones del ayuntamiento al aprobarse los programas de actuación integrada.

 

En la sentencia del TSJ CV de 18 de junio de 2020 (Altarriba Cano) en el Benalua Sur de Alicante se contesta esta cuestión de la

 

“En todo caso, en esta materia relativa a las obras supra poligonales y externas habrá de estarse al contenido de la sentencia esta sala de 1.º de septiembre del 2010, que estimando el recurso de apelación, confirmó el acto administrativo de la junta de gobierno local de 20 de mayo de 2006 , ratificando, en consecuencia, la imputación del coste de las obras de urbanización supra poligonales y externas al sector en un 50 % al ayuntamiento y en otro 50 % al urbanizador, lo que parecía indicar que, los actores, integrados en la unidad ejecución, no debían abonar cantidad alguna por estos costes externos. De manera que no parece posible ahora que, el pago efectivo de las obras supra poligonales y las externas, que debían ser abonadas por el anterior urbanizador, en base a los acuerdos materializados entre éste y la administración, sean repercutibles a los propietarios del suelo de la actuación, su exigencia debió actualizarla administración municipal por otras vías, pero no cargándolas a los propietarios que integraban la actuación que se gestionaba.”

 

9. LAS MODIFICACIONES QUE INTRODUZCA EL AYUNTAMIENTO CON OCASION DE LA APROBACIÓN DEL PROGRAMA. NO SON RETASACIONES DE CARGAS.

 

Las condiciones de ejecución de un Programa pueden estar determinadas en las fichas de planeamiento o de gestión del correspondiente Plan Urbanístico; en las bases de ejecución del programa y finalmente en el propio acuerdo de aprobación del Programa.

 

Expuesto esto, no es lógico que el Agente urbanizador se vea sorprendido con nuevas condiciones que no pudo prever en el momento de redactar la proposición.

 

En este caso, la sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana de fecha de 11 de marzo de 2022 (Narváez Bermejo) que enjuicia el PAI Golf Subirana de Alquerias del Niño Perdido determina que no forman parte de la retasación de cargas los modificados y las condiciones impuestas por el Ayuntamiento en pleno al adjudicar el programa derivado de los informes sectoriales que si hayan emitido respecto del anteproyecto o proyecto urbanización. Por tanto, no se considera la retasación los cambios derivados de;

 

“La (…) imposición justificada de modificaciones con anterioridad al Acuerdo aprobatorio de la Programación, del Proyecto de Urbanización y de la adjudicación de la condición de Agente Urbanizador, por ello, la decisión municipal se ampara en lo dispuesto en el art. 47.1 de la LRAU aunque ello comporte un incremento de los costes de urbanización frente al cual se puede renunciar a la adjudicación (art. 47.6 ) al exceder de los comprometidos la asunción de las obligaciones que originan las modificaciones impuestas por la Administración, pero ello es, evidentemente, un derecho del adjudicatario y no de terceros».

 

Estas imposiciones se adoptan por el Pleno, sin responsabilidad del Agente urbanizador y por tanto son retasables.

 

10. LOS CAMBIOS NORMATIVOS QUE PERMITEN INCREMENTAR LAS CARGAS DE URBANIZACIÓN.

 

Por lo que se refiera a los cambios legislativos que se produzcan durante la ejecución del Programa, el art. 389 ROGTU ya reconocía esta causa de modificación de las cargas de urbanización. De esta manera, y a lo largo de todo el territorio de la Comunidad Valenciana, fue frecuente que distintos Ayuntamientos aprobasen un procedimiento de retasación de cargas motivada por la entrada en vigor del RD 842/2002, que aprobó el Reglamento de Baja Tensión.

 

O también la Orden de 7 de diciembre de 2001 que prohibió la utilización de las redes de agua potable del fibrocemento y que obligó a la sustitución de esta partida de muchos capítulos de Urbanización.

 

La entrada en vigor de nueva normativa de carácter técnico como presupuesto que legitima la retasación de cargas ya fue avalada por el Consejo de Estado, en el Informe emitido en fecha de 23-12-02 que admite como modificación del contrato de obras la derivada de:

 

«Nuevos requerimientos técnicos para la prestación de la actividad a tenor de disposiciones técnicas que no estaban en vigor al redactar el proyecto originario.»

 

Otra de las normas que también han supuesto un cambio en los proyectos de urbanización fue sin duda la entrada en vigor del Real Decreto 223/2008, de 15 de febrero, por el que se aprueban el Reglamento sobre condiciones técnicas y garantías de seguridad en líneas eléctricas de alta tensión y sus instrucciones técnicas complementarias ITC-LAT 01 a 09. En este sentido, varios expedientes de retasación se han estimado en virtud de esta norma reglamentaria.

 

La sentencia del TSJ de Valencia de fecha de 29 de junio de 2021 (Ponente Lopez Tomas) sobre el PAI de Almenara (Castellón) determina la viabilidad de la retasación de cargas en el Sector I de las NNSS derivada de las modificaciones en materia de la alimentación de los sectores a través de líneas de alta tensión.

 

“atendiendo al informe del ingeniero técnico industrial, documento 10 del expediente, donde se señala en la publicación del real decreto 223/2008 sobre condiciones técnicas de seguridad en líneas de alta tensión y las modificaciones normativas obligaron a reconsiderar el diseño de la infraestructura eléctrica prevista inicialmente en el proyecto original de urbanización adaptándolo a la normativa vigente. Así las cosas este primer motivo de impugnación debe desestimarse por la sentencia distancia valora de forma adecuada la prueba obrante en autos

 

El mismo criterio se confirma con la sentencia del TSJ CV de 3 de marzo de 2022 (Ponente Barragán Andino) quw avala la retasación de cargas de canalizaciones, suministro y tendido de línea subterránea derivada de la entrada en vigor del RD 223/2008.

 

Ahora bien, esta entrada en vigor no es una patente de corso y no sirve de garantía para cualquier retasación.

 

Por ejemplo, la sentencia del TSJ CV de 29/06/2021 (Ponente Lopez Tomas) que resuelve la retasación en el Sector Benalua Sur (Alicante) en relación con la sentencia del TSJ CV de 3 de marzo de 2002 que hace lo propio sobre el Sector de Almenara determina que si la actuación de la Administración y del agente urbanizador hubieran sido diligentes, las obras referentes a las instalaciones eléctricas podrían haber concluido antes sin someterse a la nueva normativa representada por el RD 223/2008.

 

 

1. EL PROCEDIMIENTO DE RETASACIÓN DE CARGAS.

 

 

1. LA TRAMITACIÓN DE LA RETASACIÓN.

 

En cuanto al procedimiento de retasación de cargas, éste se encuentra ahora regulado en el art. 153.3 TRLOTUP y claramente después de la derogación del  art. 390 ROGTU.

 

De conformidad con el mismo, se exige la elaboración por parte del Urbanizador de una memoria justificativa de retasación de cargas que justifique en primer lugar las causas legales que habilitan la tramitación de éste. La citada memoria se someterá a información al público mediante notificación individualizada y publicada en el DOCV, a los efectos de que en el plazo de un mes (antes 15 días) se realicen las alegaciones que se estimasen por convenientes.

 

Ahora bien, sin perjuicio de la regulación pormenorizada de la tramitación de la retasación de cargas y los pronunciamientos judiciales que confirman la inaplicación de la Ley de Contratos, entendemos que debería analizarse la interpretación sistemática del art. 153.3 TRLOTUP junto con los artículos de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), y del todavía vigente RD 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Contratos de las Administraciones Públicas (RCAP).

 

En este sentido, y a nuestro juicio, debería diferenciarse una tramitación que afecta a terceros, explicada con anterioridad a través del art. 153.3 TRLOTUP y una tramitación interna de la que pese al silencio de la normativa urbanística debería instruirse de conformidad con la normativa de contratación pública, es decir, según lo dispuesto en el art. 204 y 205 LCSP para la modificación contractual en relación con el art. 242.2 LCSP por lo que respecta a la modificación de los contratos de obras.

 

Entendemos, pues, que una retasación de cargas y desde luego especialmente en la gestión directa, nunca puede realizarse al margen de la modificación del proyecto de urbanización original del que trae causa, y en este sentido debe tramitarse de conformidad con el procedimiento previsto en el art. 242.3 LCSP.

 

En este sentido, la técnica del modificado del proyecto de urbanización debería contener las siguientes fases:

 

1. Solicitud de autorización por parte de la Dirección de obra al órgano de contratación, justificando las causas que amparen la retasación de cargas.
2. El órgano de contratación, en este sentido el Alcalde-Presidente ( art. 21.1 LBRL) concede la autorización de modificación.
3. La Dirección de la obra redacta la Propuesta de modificación.
4. Se realiza el Replanteo del proyecto que da origen a la retasación.
5. Informe de la Oficina de Supervisión de Proyectos, si el Proyecto supera los 500.000 euros.
6. Se redacta el proyecto de modificación.
7. Se concede un trámite de audiencia al contratista.
8. Se emite Informe jurídico y de Intervención.
9. Se aprueba el Proyecto de urbanización.

 

1. EL DERECHO AL PROCECIMIENTO SIN PERJUICIO DEL RESULTADO. LA IMPORTANCIA DEL PROCEDIMIENTO.

 

La retasación de cargas que, a mitad de un proceso de urbanización, se plantea por los Urbanizadores en compensación de los mayores costes de urbanización derivados de acontecimientos no previstos en su proposición, suele ser un expediente incómodo en las mesas de los Ayuntamientos y en muchas ocasiones representa el pistoletazo de salida y la inauguración oficial de un rosario de conflictos judiciales entre Urbanizador, Administración y propietarios.

 

La sola presentación de un expediente de retasación de cargas, ya de por sí podría incorporar una suspensión en los plazos de ejecución del Programa y la verdad es que suele provocar una parálisis absoluta con un diagnóstico claro. O bien se rechaza de plano la retasación entrando en la odisea interminable de la resolución de la condición de agente urbanizador o bien se va hacia delante, a tumba abierta con todo, cueste lo que cueste.

 

Ahora bien, en cualquiera de las alternativas posibles el Urbanizador tiene un derecho a que la retasación se instruya, se tramite y se resuelva, sin perjuicio de su resultado.

 

Este es, entre otros, el criterio de la sentencia emitida por el TSJ CV de fecha de 3 de febrero de 2021 (Ponente González Ortiz) que enjuicia la solicitud formulada por el agente urbanizador del sector Riodel de Muchamiel (Alicante) así como la sentencia del 24/05/2019 (Ponente: Altarriba Cano) que hace lo propio respecto de una retasación presentada en el Ayuntamiento de Burriana (Castellón) y que determinan:

 

“El agente urbanizador dispone de un derecho para que el Ayuntamiento tramite y instruya el procedimiento de retasación sin perjuicio de que éste sea admitido por circunstancias sobre venidas o riesgos imprevisibles.”

 

Por tanto, una retasación de cargas no debe dormir ni un solo día en el cajón del técnico municipal, de tal forma que o bien debe rechazarse o empezar su tramitación.

 

1. MODALIDADES DE RETASACIÓN. LAS COSAS SON LO QUE SON, NO LO QUE DICEN SER.

 

Finalmente, y por lo que se refiere al procedimiento, la verdad es que la gestión urbanística permite que los incrementos de las cargas de urbanización se realicen con eufemismos de toda clase. Adaptaciones del proyecto de reparcelación o de urbanización, aprobación de textos refundidos, liquidaciones finales, pero siempre las cosas son lo que son; no lo que dicen ser.

 

Sirva como ejemplo, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de fecha de 14 de setiembre de 2022 (Ponente Narbon Lainez) que analiza el aumento de los costes en el PAI del Barris dels Obradors en Manises y que cita:

 

“Todo incremento de precio en el programa debe realizarse por los cauces de la retasación, sin que sea admisible ni la técnica de la adaptación del proyecto de reparcelación ni la corrección de errores en los lindes de las fincas o en las indemnizaciones correspondientes a otros propietarios.”

 

 

1. PLAZO PARA TRAMITAR LA RETASACIÓN DE CARGAS. LA POSIBLE CADUCIDAD DEL EXPEDIENTE.

 

Existe una duda constante sobre la naturaleza jurídica de la retasación de cargas y su posible consideración como acto restrictivo o de gravamen que pudiera ocasionar la caducidad del expediente por su no resolución en plazo.

 

La conclusión unánime es que no estamos ante un expediente en el que se ejerzan potestades administrativas o de intervención y por tanto nunca opera la caducidad por el transcurso del tiempo.

 

Este es el criterio adoptado entre otras por la sentencia del TSJ CV de fecha de 10 de julio de 2020 (Ponente Lopez Tomas) en el procedimiento de retasación de cargas del Sector S-6 de Cabanes (Castellón):

 

“En los expedientes de retasación de cargas no cabe la caducidad del procedimiento a que alude la apelante, con la consecuencia de archivo del art. 44.2 de la Ley 30/1992, (ahora art. 24 Ley 39/2015) pues ni se ejerce aquí una potestad administrativa de intervención, ni es ésta susceptible de producir sólo efectos desfavorables o de gravamen. Nos encontramos en el ámbito urbanístico, y, en concreto, en presencia de una obligación o deber urbanístico, antes previsto en el artículo 128 del Reglamento de Gestión Urbanística (aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto)

 

Como vemos, se trata de un acto que no solo impone «efectos desfavorables», sin que quepa hablar de acto de gravamen.

 

Mayor interés existe en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de 25 de Mayo de 2023 (Ponente Narvaez Bermejo) que enjuicia la retasación de cargas presentada por el EVHA en el Sector Santa Anna de Gandia y que inexplicablemente recupera la técnica de considerar la liquidación definitiva como un acto desfavorable y restrictivo de derechos y que inexplicablemente determina un imposible plazo de 3 meses para instruir y resolver una liquidación o una retasación de cargas.

 

“El procedimiento se incoa el 6-10-2014 y se resuelve el 2-7-2015, habiendo transcurrido ya más de tres meses. Sin embargo, la notificación de la indicada resolución no se lleva a cabo hasta el mes de julio de 2020, habiendo transcurrido ya más de 6 años.

 

Tratándose de un procedimiento incoado de oficio el plazo para resolver debe ser de tres meses según el art. 42.2 de la Ley 30/92 (actual art. 21.3 de la Ley 39/2015). La consecuencia de la ausencia de resolución en el plazo indicado será la caducidad del expediente con el consiguiente archivo según el art. 43.4 de la Ley 30/92 en relación con el art. 25.1 b) de la Ley 39/2015 ya que en cualquiera de los casos desde que se incoa el procedimiento el 6-10-2014 hasta que se resuelve el 2-7-2015 han transcurrido más de los tres meses indicados”

 

 

1. APROBACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE RETASACIÓN DE CARGAS POR SILENCIO

 

Considerando que muchas de las retasaciones que se enjuician en los Tribunales hacen referencia a PAI aprobados vigentes la LUV y el ROGTU, ambas normas disponían de singularidades procedimentales muy interesantes. Entre estas destacaba la aprobación de los expedientes de retasación de cargas por silencio administrativo; práctica extraña que en la mayor parte de ocasiones ha sido avalada y confirmada por nuestros Tribunales.

 

La sentencia de 28 de enero de 2022 (Ponente Lopez Tomas) analiza la retasación por silencio administrativo en la Daya Nueva (Alicante) y determina la siguiente conclusión:

 

“Por otro lado, el artículo 389 apartado segundo del ROGTU establece en relación con las causas de retasación de cargas, que sólo será motivo de retasación » Aunque no haya transcurrido el plazo anterior, por la aparición de circunstancias sobrevenidas de interés general, imprevisibles o que no hubieran podido ser contempladas en las bases de programación, o por cambios legislativos «. Ahora bien, el instituto de la retasación de cargas debe ser objeto de interpretación restrictiva, dada su naturaleza excepcional y conforme a la jurisprudencia existente. Por su parte, el artículo 392, del ROGTU, relativo a la resolución del expediente de retasación de cargas (en referencia al artículo 168.3 de la Ley Urbanística Valenciana), establece lo siguiente: 1. A la vista de todo lo actuado, la Administración actuante resolverá acerca de la aprobación del expediente de retasación de cargas, en el plazo máximo de un mes desde la finalización del período de información al público. En caso de silencio, éste se entenderá estimatorio de la retasación propuesta por el Urbanizador. 2. La resolución del expediente se notificará a todos los interesados y se publicará en el Diari Oficial de la Generalitat.”

 

En el mismo sentido la sentencia del Tribunal de Justicia de Valencia de 3 de noviembre de 2021 (Ponente Barragan Andino) en el PRI Sort de Gata de Gorgos declara ajustada a derecho la retasación presentada por el agente urbanizador por importe de 1.905.504 € de la cual solo podría repercutir a los afectados hasta la cantidad de 841.871 € retasación que es aprobada por silencio administrativo.

 

Finalmente también se admite la retasación de cargas producida por silencio administrativo derivada de la solicitud formulada por un agente urbanizador al ayuntamiento de Albaida en la sentencia de 9 de junio de 2021 (ponente Iruela Jiménez)

 

Obviamente, en la actualidad ha desaparecido del texto refundido de la ley urbanística valenciana la posible aprobación de la retrasa Zion de cargas por silencio administrativo por lo que en la práctica de hoy en día, esta posibilidad estaría totalmente prohibida.

 

 

 

 

• UNA ADAPTACIÓN Y ACTUALIZACIÓN DE PRECIOS DESPUÉS DE TRANSCURRIDO UN TIEMPO DESDE LA APROBACIÓN DEL PROGRAMA NO ES UNA RETASACIÓN.

 

¿Podríamos rescatar un Programa y un Proyecto de Urbanización que ha dormido en un cajón durante toda la época del parón inmobiliario?

 

¿Podemos reactivar, a través de una revisión de precios, una unidad de ejecución paralizada sine die sin necesidad de reprogramar?

 

¿Es necesario dejar sin efecto y volver a la casilla de salida en aquellos Programas que se han paralizado como consecuencia de la crisis financiera?

 

La verdad, es que, aunque el Programa dispone de un plazo de vigencia y de ejecución de cinco años, prorrogable por cinco más, lo bien cierto, es que como así ha confirmado la Jurisprudencia, su vigencia es indefinida mientras no se declara expresamente su caducidad.

 

Esta última línea jurisprudencial empieza a ser matizada, por las últimas sentencias del TSJ de la Comunidad Valenciana que condenan a los Ayuntamientos a declararla expresamente cuando han transcurrido el plazo para su ejecución. (STS CV 21 de desembre de 2022 y 25 de octubre de 2023 Ponente Narvón Lainez)

 

Esta circunstancia ha supuesto que, aunque el concepto de “Actualización de precios” no aparece en la legislación urbanística ni contractual, es un término que está plenamente aceptado por la doctrina y jurisprudencia para reflejar una realidad distinta a la revisión de precios o retasación de cargas.

 

En este sentido la Sentencia N.º número 675, de 27 de julio de 2017, del TSJ de la Comunidad Valenciana, en la Unidad de ejecución “La Vella” de Ribarroja señala en relación con los precios de los programas de actuación integrada que la regulación que se hacía en la legislación urbanística (LUV y ROGTU) no encajaba con la de contratos, principalmente por los tiempos de aplicación de dicha figura; así señala que:

 

“Al tratarse de un contrato especial lo que ha hecho el legislador valenciano es llevar a cabo una regulación especial que llama impropiamente “revisión de precios” pero en realidad se trata de una “actualización de precios”. Los PAI –tanto en la LRAU como en la LUV- parte de una proposición jurídico económica que tarda en poder ejecutarse varios años… En nuestro caso, el PAI se inicia el 9.11.2004, la Administración autonómica lo aprueba en 2008 y la reparcelación se aprueba el 26 de febrero de 2010, a partir de esa fecha en teoría podían comenzar las obras, no obstante, los precios ofertados en 2004 quedaron desfasados y era preciso actualizarlos.”

 

También la Sentencia nº 739 de 22 de septiembre de 2017 del TSJ de la Comunidad Valenciana (Ponente Alabau Marí) en el PRI Los Batanejos de Requena dice:

 

“Los PAI, a diferencia de los contratos de obras regulados en las diferentes leyes de contratos, necesariamente se produce un desfase entre la presentación de la proposición jurídico económica y la ejecución de la obra… la ejecución de las obras comienza con el acta de comprobación del replanteo que debe llevarse a cabo en el plazo de un mes desde la formalización del contrato, precisamente porque la revisión de precios corre desde la adjudicación, la razón de esta regulación se basa en el hecho de que desde ese momento el contratista está en disposición de comenzar las obras. Esto no ocurre con los PAI, sobre todo cuando el instrumento de planeamiento lo debe aprobar la Generalidad Valenciana como ocurre en el presente caso, el desfase mínimo según la experiencia de esta Sala es que puede llegar a ser de 3, 4, 5 o más años;…para evitar estos desfases, puesto que nos encontramos en un contrato especial …podemos afirmar que la actualización de precios -que no retasación- es ajustada a derecho como ponen de relieve los informes municipales…”

 

La verdad es que, en razón a esta tesis de nuestros Tribunales claramente posibilista, podríamos rescatar Programas caídos en el olvido, sin necesidad de volver a la casilla de salida.

 

 

• LA REVISION DE PRECIOS COMO INCREMENTO AJENO A LA RETASACIÓN DE CARGAS.

 

La legislación de contratos de las Administraciones Públicas concibe la revisión de precios como una cláusula de estabilidad o equilibrio financiero del contrato, que implica una garantía frente a la inestabilidad económica, de suerte que en los contratos de larga duración o volumen importante, la prestación dineraria a favor del contratista no se vea perjudicada como consecuencia de la inflación y supone la aplicación automática de un coeficiente de revisión a los importes líquidos de las prestaciones realizadas que tengan derecho a revisión.

 

De esta forma, con la revisión de precios se procura proteger al contratista, toda vez que permite la posibilidad de trasladar la subida generalizada de precios de mercado a la administración contratante.

 

En la legislación valenciana la revisión de precios aparece por primero vez con la Ley 5/2014, de 25 de julio de territorio, urbanismo y paisaje de la Comunidad Valenciana. No existía, ni en la LRAU de 1994, como hemos visto; ni tampoco en la LUV, ya que no la menciona, ni siquiera, el artº 168 3 º. Única y exclusivamente, antes de la LOTUP, solo se hace eco de la revisión de precios el artº 389 del RGTU (D 67/2006, de 19 de mayo), para un supuesto muy específico, como era el transcurso de dos años, sin que se haya iniciado la ejecución de un programa, por motivos no imputables al urbanizador.

 

Vistos estos antecedentes, debemos advertir que una actualización de precios nunca ha sido considerada como un supuesto de retasación de cargas en el mismo sentido de que nunca ha sido considerado como un supuesto específico de modificación contractual.

 

Una cosa es el aumento del importe de la ejecución de las obras como consecuencia de una modificación contractual y otra muy distinta su incremento como consecuencia de una revisión de precios de este.

 

De esta forma, el art. 101 del Reglamento de Contratos de las Administraciones Públicas dispone que: «No tendrá carácter de modificación del contrato la alteración del precio por aplicación de cláusulas de revisión, que se regirá por lo dispuesto en los artículos 103 a 108 de la Ley y en los artículos 104 a 106 de este Reglamento»

 

Visto esto, siempre ha existido una determinada incertidumbre y recelo sobre la aplicación de la revisión de precios a los procedimientos urbanísticos. La duda era obvia. La normativa urbanística había querido prescindir de forma clara e inequívoca de este derecho en favor del Agente Urbanizador en la LUV.

 

Otra posibilidad invitaba a interpretar que nos encontrábamos ante un vacío normativo o una laguna legal que podría completarse con la Ley de contratos. (art. 121.1 y art. 130.10 TRLOTUP)

 

Encontrábamos un primer posicionamiento jurisprudencial que anulaba los incrementos de precios derivados de procesos urbanísticos por no encontrarnos en sede de contratación pública y no resultar esta de aplicación.

 

Este es el criterio adoptado, por ejemplo, por la la sentencia del 30 de diciembre de 2019 del TSJ CV (Ponente Iruela Jiménez) que enjuicia la retasación de cargas aprobada para el Sector Industrials Els Castellans de Agost (Alicante) en el que se dice:

 

“En orden a revisión de precios, esta sala venido de manera reiterada afirmando que, bajo el imperio de la ley reguladora de la actividad urbanística, en absoluto era procedente la revisión de precios, por no haberlo previsto expresamente la norma urbanística vigente y consiguientemente, por no poder extender en este punto la norma contractual, dado que no existía una similitudes entre contrato que se formalizaba entre la administración y el urbanizador y el simple contrato de obras, como por no poder extender la norma de la contratación administrativa, al no existir pautas generales, a estos efectos, definidas en las bases que iban a presidir la adjudicación.”

 

Ahora bien, la aplicación supletoria de la Ley de Contratos del Sector Público a los procedimientos de retasación se ha reconocido sin embargo, por la sentencia del TSJ Castilla La Mancha de 12 de Noviembre de 2023 (Ponente Donate Valera) que considera de aplicación supletoria de la Ley de Contratos a los procesos urbanísticos.

 

La revisión de precios aparece como elemento de la retasación, con ciertas particularidades a raíz de la publicación y entrada en vigor de la ley 16/2005 el 30 de diciembre, urbanística valenciana, que la contempla de un modo muy particular en el número cuatro del artículo 168 y desarrolla, en el número primero del artículo 389 del decreto 67/2006, de 19 de mayo del Consell, (reglamento de Ordenación y Gestión Territorial Urbanística Valenciana).

 

Ahora bien, vista la nueva redacción del art. 153.7 TRLOTUP la revisión de precios y sin perjuicio de las dudas sobre normativas anteriores, se aplica en la actualidad y sin lugar alguna a los procedimientos de retasación.

 

1. REVISIÓN DE PRECIOS. DIA INICIAL

 

Entendemos que el primer año y el 20 % del importe total del contrato no es revisable, (art. 103 LCSP) pero la duda se centra en determinar cual es “dies a quo”. Bien el momento de la presentación de la proposición jurídico-económica, o la suscripción del convenio urbanístico o un momento posterior.

 

La verdad es que el dia inicial debería coincidir con el momento en el que todas las variables del Programa son conocidas, centrándose estas en el proyecto de reparcelación.

 

El Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en la sentencia de 31 de enero de 2022 (Ponente Palenciano Osa) enjuicia la retasación de cargas derivadas de una revisión de precios y cita:

 

“En resumen, la sentencia no niega la posibilidad de que el Agente Urbanizador hubiese podido instar la actualización de precios por el tiempo transcurrido desde la presentación de la oferta jurídico-económica, en concreto más de un año, pero limita esa posibilidad a lo anteriormente expuesto, esto es, al momento de la presentación del proyecto de reparcelación.”

 

Finalmente, los retrasos derivados de los incumplimientos del Ayuntamiento no deben ser tratados como revisiones de precios sino como incumplimientos contractuales que generan indemnización. Por tanto, deben ser asumidos por la Administración y de ninguna manera trasladarse a los propietarios.

 

Este es el criterio de la sentencia del 3 de julio de 2020 (Ponente Altarriba Cano) que analiza la retasación en Moncada (Valencia)

 

“Efectivamente, la actora que, ya hemos dicho, es urbanizadora y consiguientemente adjudicataria del Programa de actuación, debió, según se expresa en el convenio, terminar la obra urbanizadora en el plazo de un año, (con lo que en rigor no procedería la revisión de precios según el Art.º 104 de le LCAP) Ello no obstante, según nos dice, la obra urbanizadora no se pudo concluir en plazo indicado, bien por omisiones de la administración que no aprobó los instrumentos de desarrollo necesarios; bien por actos positivos de la administración al hacer alteraciones o modificaciones de los instrumentos que determinaban esa urbanización. Mas en estos casos, no nos encontramos ante una revisión de precios, sino de un incumplimiento contractual derivado de acciones u omisiones imputables a la administración.

 

No dudamos de que el concesionario puede exigir a la administración los daños derivados de incumplimientos contractuales que le fueren imputables; pero la cuantificación de dichos daños nunca podría actualizarse a través de la revisión de precios, ya que se trata de figuras estructuralmente distintas, pues una está fundada en el automatismo al margen de cualquier intervención voluntaria; y la otra, está fundada en la imputación de un comportamiento negligente en la ejecución de un contrato. No puede permitirse que, las cantidades que pudiera cuantificarse en este segundo sentido se imputen a cargo de los sujetos particulares interesados en el sector programado, porque ello comportaría hacerles corresponsables de los incumplimientos de la administración y considerarlos como partes de un contrato en el que no intervinieron. Al margen de que, desde luego, en estos autos, esos hipotéticos incumplimientos, imputables a la administración por demora, no resultan acreditados.”

 

 

1. EL UMBRAL MÁXIMO DEL VEINTE POR CIEN. ¿PODRÍA HABER SIDO CUALQUIER OTRO?

 

La limitación del 20 %, prevista en el art. 153 TRLOTUP opera en un doble sentido, por una parte, porque permite al adjudicatario liberarse de sus compromisos, pudiendo el urbanizador pedir la resolución del contrato, y por otra, muy importante, porque solo puede trasladarse a los propietarios un incremento del 20 % de las cargas inicialmente previstas; todo lo que supere esta cuantía no imputarse, ni cargarse en la cuenta definitiva de los propietarios.

 

La verdad es que no se entiende el umbral del veinte por cien previsto en el art. 153 TRLOTUP sino lo contextualizamos con el art. 205 LCSP y los supuestos allí previstos.

 

¿Eso significa que una vez superado este límite, no podría tramitarse en el convenio urbanístico entre el agente urbanizador y el Ayuntamiento un posible exceso de mediciones amparado en el artículo 242?2 LCSP y artículo 160 RCAP?

 

¿Tampoco se podría al amparo del artículo 205?1 LCSP incorporar nuevas obras de urbanización que respondieran a “variaciones estrictamente indispensables” o “circunstancias sobrevenidas y que fueran imprevisibles” art. 205.2 LCSP?

 

La verdad es que incluso este límite se está aplicando incluso a los programas de gestión directa, como un límite infranqueable que no puede superarse de ninguna de las maneras. (STS CV 29 de abril de 2017 Ponente Altarriba Cano).

 

 

1. LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS Y JUDICIALES QUE SE DICTAN DURANTE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO NO SE INCORPORAN COMO RETASACIÓN DE CARGAS SINO COMO LIQUIDACIÓN DE LA REPARCELACIÓN.

 

 

Constatamos cierta confusión en la práctica de ciudades y municipios que utilizan de forma inequívoca e indistinta retasaciones de cargas con liquidaciones de la reparcelación, cuando su objeto y contenido son claramente diferentes.

 

Por otra parte, no podemos confundir las causas y supuestos que permiten la retasación de cargas con los previstos en el artículo 128 RGU como causas de la liquidación definitiva del programa.

 

Por ejemplo, las sentencias del TSJCV de 30 de diciembre de 2019 (Ponente Iruela Jiménez) en relación con la de 5 de julio de 2019 (Ponente Altarriba Cano) determinan claramente que los incrementos en el Programa, por cambios en las indemnizaciones derivadas de estimaciones judiciales de plantaciones, vallados o edificaciones incompatibles con la ordenación, no son causa de retasación, aunque se incorporen a la cuenta de liquidación provisional.

 

“Recoge a continuación la sentencia lo que se denomina partidas extras incluidas en el cuaderno de retasación de cargas, entre las que contemplan un conjunto de circunstancias que acumula de manera General y que desde luego no resuelve singularmente y entre las que se encuentran las indemnizaciones por sentencias judiciales, que no incluye dentro de los gastos repercutió en esa los propietarios porque dice que, «tampoco consta probado que las mismas obedezcan a causas objetivas y de imposible previsión.

 

Tal es el caso de los incrementos derivados de las resoluciones del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa incrementando las indemnizaciones.”

 

Este es el caso de la sentencia del TSJCV de fecha de 31 de julio de 2023 (Ponente Alabau Martí) que anula la retasación de cargas realizada por el Ayuntamiento de Mutxamel (Alicante) al incorporarse unos nuevos conceptos urbanísticos como causas de retasación, no obstante, deberían incorporarse como modificación de la liquidación provisional para la elevación a definitiva.

 

Por tanto, no debemos desperdiciar un incremento al alza que puede escapar a los límites y a las causas de la retasación,

 

 

1. LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS QUE ANULAN RETASACIONES DE CARGAS.

 

Vistos todos los antecedentes y considerando la alta probabilidad de que los expedientes de retasaciones se anulen por jueces y Tribunales es necesario analizar qué consecuencias se derivan de estas nulidades.

 

¿Qué ocurre cuando una retasación de cargas aprobada por un Ayuntamiento luego es con posterioridad anulada por un Tribunal?

 

¿Quién es el responsable de la devolución del ingreso indebido? ¿El Agente Urbanizador que es quien ha cobrado las cargas o el Ayuntamiento que es quien las aprobó y las autorizó?

 

¿Por qué es siempre el Ayuntamiento quien se debe constituir como una aseguradora universal y responder de forma subsidiaria de todo y frente a todos?

 

1. RESPONSABLES DEL REINTEGRO DE LA RETASACION ANULADA. LA RESPONSABILIDAD SOLIDARIA TANTO DEL AGENTE URBANIZADOR COMO DEL AYUNTAMIENTO.

 

 

Opta también por el principio de solidaridad entre el Agente Urbanizador y la Administración actuante la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha de 19/11/2009 Ponente Rafael Fernández Valverde en los daños y perjuicios derivados de la ejecución de un Programa de Actuación Integrada en el municipio de Pilar de Horadada (Alicante).

 

Aunque parezca una solución totalmente injusta y desmedida y aunque estemos en un supuesto de gestión indirecta con un agente urbanizador que ha cobrado las cargas de urbanización indebidamente retasadas, parece que siempre existe una responsabilidad última del ayuntamiento por ser quien aprobó y dio carta de legalidad a ese expediente de retasación.

 

La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de la Sala de 1 de julio de 2014 lo Contencioso (Ponente: Estrella Blanes Rodriguez) opta por atribuir la responsabilidad directa al Ayuntamiento sin perjuicio de trasladarla al Agente Urbanizador,:

 

“(…) aun cuando el Ayuntamiento no haya cobrado las cuotas que deben ser objeto de devolución, no cabe duda que la sentencia que se ejecuta condena a esta administración a la devolución del importe de esta e intereses legales por ser esa administración la que aprobó la retasación anulada, (…), condenando al Ayuntamiento (…) , como administración responsable de haber dictado el acto impugnado conforme dispone la sentencia que se ejecuta y exige el artículo 104 de la LJCA , aun cuando sea el Agente urbanizador, a quien le fueron abonadas las cuotas de urbanización consecuencia de la retasación de cargas anuladas ya que tal y como alega éste último y el apelante no desmiente, las obras por las que fueron aprobadas la retasación de cargas están ejecutadas y ello sin perjuicio de que la administración apelante repercuta la suma correspondiente a las cuotas de urbanización que está obligada a devolver y ejercite la acción que interese a su derecho con el fin de recuperar esta suma para las arcas municipales.”

 

En este sentido y de conformidad con la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de fecha de 31 de mayo de 2022 (Ponente Narváez Bermejo) se determina que el Ayuntamiento de Almenara (Castellón) en el PAI del Sector Playa es responsable, junto con el Agente urbanizador del reintegro de las cargas indebidamente cobradas.

 

“Son responsables de la devolución de manera solidaria no solo el agente urbanizador que se benefició de la retasación sino también el Ayuntamiento que dictó el acto de aprobación (sentencia de la Sala 757/2014, de 1 de julio, recurso 115/2014).”

 

1. POSIBILIDAD DE EJERCER LA ACCIÓN DE REGRESO CONTRA EL AGENTE URBANIZADOR

 

Se cuestiona en este apartado si en ejecución de la sentencia que anula el expediente de retasación, una vez realizada la devolución del ingreso indebido por parte del Ayuntamiento, si puede trasladarse una acción de repetición o regreso contra el Agente Urbanizador.

 

Obviamente en los supuestos de gestión directa no cabe duda de que el Ayuntamiento es el único y exclusivo responsable del abono del ingreso indebido, pero no obstante en la gestión indirecta debe analizarse si existe una responsabilidad en el agente urbanizador que es en realidad quien ha cobrado el incremento de las cargas.

 

Como ejemplo, debe hacerse constar que en la sentencia, de 1 de julio de 2014 se condena al Ayuntamiento de San Antonio de Benageber (València) a la devolución de las cuotas con este criterio:

 

“Así las cosas ,aun cuando el Ayuntamiento no haya cobrado las cuotas que deben ser objeto de devolución, no cabe duda que la sentencia que se ejecuta condena a esta administración a la devolución del importe de esta e intereses legales por ser esa administración la que aprobó la retasación anulada, (…) condenando al Ayuntamiento de San Antonio de Benagéber, como administración responsable de haber dictado el acto impugnado conforme dispone la sentencia que se ejecuta y exige el art. 104 de la LJCA, aun cuando sea el Agente urbanizador (…) , a quien le fueron abonadas las cuotas de urbanización consecuencia de la retasación de cargas anuladas ya que tal y como alega éste último y el apelante no desmiente, las obras por las que fueron aprobadas la retasación de cargas están ejecutadas y ello sin perjuicio de que la administración apelante repercuta la suma correspondiente a las cuotas de urbanización que está obligada a devolver y / o ejercite la acción que interese a su derecho con el fin de recuperar esta suma para las arcas municipales» .

 

1. UN NUEVO PROGRAMA QUE SUSTITUYA AL ANTERIOR NO PERMITE COMPENSAR EL PAGO DE OBRAS DE URBANIZACIÓN ANULADAS.

 

En muchas ocasiones, siempre existe la convicción de que los errores procedimentales causados en la tramitación de una retasación de cargas, podría hacer pensar a los ayuntamientos sobre la posibilidad de retrotraer actuaciones, iniciar ex novo el procedimiento y regularizar y convalidar las actuaciones viciadas de forma.

 

La sinrazón llega a veces a extremos insospechados. El propietario recibe en su parcela unas obras de urbanización adicionales, que mejoran sin excepción el valor urbanístico de su solar y que sorprendentemente no las va a pagar.

 

Desgraciadamente esta cuestión ya sido enjuiciada por los tribunales entre otras por la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de fecha de 31/05/2022 (Ponente Narvaez Bermejo) que determina que el Ayuntamiento de Almenara en el PAI del Sector Playa que determina claramente, que de un acto nulo nunca puede derivarse uno lícito.

 

“No se puede admitir tal planteamiento por la propia esencia que implica un acto nulo, el cual debe desaparecer sin dejar vestigios en el mundo jurídico. Aceptar el planteamiento de los recurrentes sería admitir la eficacia de un acto de gestión como han sido las cuotas de retasación invalidadas que resultan inexigibles, y que en modo alguno se pueden compensar por tratarse de una deuda inexistente y sin obligación de pagarla. Los nuevos instrumentos urbanísticos en sustitución de los anulados son distintos y generan nuevas obligaciones y actos de gestión que podrán dar lugar, en su caso, a nuevas cuotas que podrán ser apremiadas, en pura hipótesis, pero sin que sobre ellas puedan tener repercusión aquellas cuotas que han desaparecido del mundo jurídico.”

 

El agravio parece claro, pero queda claro que los pronunciamientos judiciales son terminantes.

 

Imagen 4. PAI Playa Almenara.

 

1. NO HAY ENRIQUECIMIENTO INJUSTO DEL PROPIETARIO, PERO SI DEL AGENTE URBANIZADOR.

 

La realidad es que, como hemos dicho la anulación de los procedimientos de retasación de cargas puede generar injusticias materiales claras y manifiestas.

 

Si el agente urbanizador ha realizado unas obras organización adicionales a las previstas en el proyecto no cabe duda de que este aumento de obras de urbanización debe producir un aumento en el valor de repercusión de la parcela de los propietarios y por muchas razones estos interesados disfrutan de unas obras de urbanización que no han pagado.

 

Sin embargo y considerando que este pronunciamiento debería ser lógico y razonable, la realidad de nuestros tribunales es muy distinta.

 

En este sentido interesa hacer constar la sentencia de 31 de mayo de 2022 (Ponente Narváez Bermejo) que niega de forma contundente la teoría del enriquecimiento injusto por parte de los propietarios.

 

“No hace falta hacer mención explícita sobre la inexistencia de enriquecimiento injusto porque el actor tiene todo el derecho a reclamar la devolución de la cuota de retasación con fundamento en una actuación ilegal de la Administración. Lo que se reconoce es por derecho propio y con fundamento legal; no existe ningún comportamiento antijurídico que pueda dar lugar a un enriquecimiento injusto. El planteamiento de la sentencia apelada aun cuando no trate explícitamente la cuestión del enriquecimiento injusto, la repele por su posicionamiento favorable a la devolución de unas cuotas que nunca debieron entrar en el patrimonio de los demandados por su cualidad de acto ilícito y sin apoyo normativo.

 

Paradójicamente, las mismas sentencias que niegan la teoría del enriquecimiento injusto reconocen abiertamente este derecho en favor del Agente Urbanizador.

 

Hay enriquecimiento injusto a favor del Agente Urbanizador tal y como se ha declarado por la sentencia del TSJ de 31 de julio de 2019 (Ponente Desamparados Iruela) en el Sector Industrial de Sant Antonio de Benageber (Valencia)

 

“En cuanto al fondo del asunto, lleva razón la apelante cuando sostiene que, a tenor de la doctrina del enriquecimiento injusto, tiene derecho a percibir del Ayuntamiento de San Antonio de Benagéber no solo el importe del coste de las obras de impulsión de aguas pluviales ejecutadas, sino además el interés legal devengado por ese importe, desde la reclamación en vía administrativa hasta la fecha de su efectivo pago.

 

La jurisprudencia del orden contencioso-administrativo ha venido admitiendo la doctrina del enriquecimiento injusto en materia de ejecución de obras por los contratistas al margen de las contratadas, partiendo dicha jurisprudencia de actuaciones realizadas aquéllos en beneficio de un interés general cuya atención corresponde a una Administración pública, estando representado su núcleo esencial por el propósito de evitar que se produzca un injustificado desequilibrio patrimonial en perjuicio del particular, exigiéndose además, para asegurar los principios de igualdad y libre concurrencia que rigen en la contratación administrativa, que el desequilibrio esté constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con la Administración ( STS 3ª, Sección 6ª, de 12 de diciembre de 2012 -recurso número 5694/2010 -, y otras).

 

En tales supuestos, el Tribunal Supremo ha declarado el derecho de los contratistas de obras civiles a percibir tanto el importe de las obras ejecutadas como de los intereses legales procedentes, que no son los previstos en la legislación de contratos del sector público -porque no se trata de actuaciones derivadas del cumplimiento del contrato- sino los resultantes en aplicación del interés legal del dinero conforme a las leyes de presupuestos correspondientes, a computar desde la fecha de la reclamación administrativa.

 

1. LOS EFECTOS DE NULIDAD DE LA RETASACIÓN SOBRE TERCEROS AJENOS AL PROCESO CONTENCIOSO.

 

¿La retasación de cargas es un acto o es una disposición general? ¿La anulación de una retasación puede aplicarse a los que no han sido parte en el proceso contencioso?

 

La sentencia de 1 de noviembre de 2019 de la Sala de lo Contencioso del TSJ CV (Iruela Jimenez) en la retasación de cargas presentada para el desarrollo del Sector El Alter de Silla (Valencia) la Sala considera que:

 

“Acordar la devolución de las cuotas retasadas a favor de todos los propietarios vulnera el art. 73.2 de la Ley 29/1998, que en lo que ahora interesa establece que «La estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica individualizada sólo producirá efecto entre las partes»

 

Expuesto esto no obstante la sentencia del Tribunal Superior de justicia de la CV de 5 de mayo de 2023 (Ponente Iruela Jimenez) en el Sector de Beniopa-Passeig de Gandia (València) (onsidera que una retasación de cargas declarada nula es de aplicación a terceros que no han intervenido en el recurso contencioso aplicando una especie de ejecución de actos en masa, reservado a materias de personal o cuestiones tributarias.

 

 

• LA RELACIÓN DE LA RETASACIÓN DE CARGAS CON LA LEY DE CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO.

 

Como así se expone en la sentencia del TSJ CV de fecha de 9 de junio de 2021 (Ponente Desamparados Iruela) sobre la retasación de cargas solicitada por el Agente Urbanizador del Sector La Torre de Albaida (Valencia) no es necesario tramitar el expediente de modificación contractual previsto en el art. 204 y el art. 242 LCSP.

 

“En la normativa urbanística valenciana el régimen jurídico de los contratos suscritos entre la Administración y el urbanizador está constituido por las normas contempladas en la propia normativa urbanística autonómica, quedando como supletoria la legislación estatal en materia de contratos de las administraciones públicas. Así se indicaba expresamente en la Ley 16/2005, Urbanística Valenciana (LUV) – actualmente derogada, pero aplicable, por razones temporales, a los hechos de autos-, cuyo preámbulo señalaba al respecto lo siguiente:

 

«La ley define la actividad urbanística como una función pública (…) e implica el reconocimiento de que la relación entre la administración y el urbanizador es un contrato especial, en los términos establecidos por la legislación estatal reguladora de la contratación pública. El régimen jurídico de estos contratos (…)  está constituido por sus propias normas preferentemente, quedando como supletoria la legislación estatal en materia de contratos de las administraciones públicas. Así se compatibiliza la legislación urbanística autonómica y la legislación estatal en materia de contratos de las administraciones públicas, puesto que la Ley Urbanística Valenciana contiene su propia regulación y, remite, para su aplicación supletoria, a las normas rectoras de la contratación administrativa».

 

Otra sentencia, sin embargo, sí que han considerado la aplicación de la Legislación de contratos.

 

En este sentido la sentencia de 21 de marzo de 2019 (Ponente Blanes) que enjuicia la retasación de cargas del denominado “Anillo Eléctrico de Albal” y que reconoce con total naturalidad la aplicación de la técnica del exceso de mediciones y la modificación contractual prevista en la Legislación de contratos públicos a los modificados de los proyectos de urbanización.

 

 

 

PRIMERA. La fase de la ejecución urbanística responde, sin lugar a duda, a una de las etapas que mayores problemas y conflictos plantea en los procesos de transformación urbanística en nuestras ciudades y municipios.

 

SEGUNDA: En muchas ocasiones pensamos que, una vez superada la odisea del planeamiento y la gestión, la ejecución urbanística a través de los proyectos de urbanización es ya un paseo en barca hasta la concesión de las licencias, pero nada más lejos de la realidad.

 

TERCERA: La realidad es que la ejecución ejemplar y modélica de un proyecto de urbanización, ahorra disgustos y protege frente a indemnizaciones millonarias, que intervenga quien intervenga siempre acaban afectando al Ayuntamiento.

 

CUARTA: La experiencia de nuestros treinta años de retasaciones, demuestra que el rigor, la profesionalidad y la seriedad en la elaboración de los proyectos de urbanización son la salvaguarda y la protección más eficaz para asegurar y evitar modificados derivados de necesidades nuevas y circunstancias imprevisibles.

 

QUINTA: Los proyectos de urbanización se elaboran por Arquitectos e Ingenieros, pero se anulan por juristas y abogados. De hecho, los incrementos de precios no solo son una cuestión de partidas, unidades de obra y capítulos, sino que el procedimiento, la legalidad y el ordenamiento jurídico son la clave del éxito o el fracaso.

 

SEXTA: La suspensión de las obras de urbanización que se deriva de un expediente de retasación es sin lugar a duda un expediente incómodo y molesto en las mesas de los Ayuntamientos.  La solución obvia y fácil de algunos directores de obra ha sido la de la huida hacia delante y la continuación de las obras, confiando en una posible convalidación a posteriori con el pleno convencimiento de que “todo irá bien”.

 

SÉPTIMA: Por eso añoramos las cautelas y precauciones que presiden la contratación pública en los modificados del contrato de obras y su nula aplicación a los procesos de gestión urbanística. Al final es cuestión de tiempo, pero lo que no se hace al principio se acaba pagando al final.

 

OCTAVA: Las retasaciones incorporan modificados del proyecto de urbanización de cuantías económicas muy notables, incluso millonarias Al final para jueces y magistrados, los Ayuntamientos son una auténtica aseguradora universal que de forma injusta siempre acaban respondiendo en la devolución de las cuotas que han cobrado los Agentes Urbanizadores y que van a aprovechar unos propietarios sin haberlas pagado.