LA EDIFICACIÓN Y REHABILITACIÓN FORZOSA DE INMUEBLES EN LA COMUNIDAD VALENCIANA. LA NECESARIA REVITALIZACIÓN Y REJUVENECIMIENTO DE LOS CENTROS HISTÓRICOS.

Destacado

Una oportunidad en el marco de los Fondos de Reestructuración y Resilencia de la Unión Europea.

Inmueble incluido en el Registro de Solares del Ayuntamiento de Valencia

LA EDIFICACIÓN Y REHABILITACIÓN FORZOSA DE INMUEBLES EN LA COMUNIDAD VALENCIANA. LA NECESARIA REVITALIZACIÓN Y REJUVENECIMIENTO DE LOS CENTROS HISTÓRICOS.

Una oportunidad en el marco de los Fondos de Reestructuración y Resilencia de la Unión Europea.

Jorge Hervás Más

Doctor en Derecho

Jefe de Servicio del Departamento de Urbanismo

y Vivienda del Ayuntamiento de Gandía. (Valencia)

Profesor del Departamento de Urbanismo

Universidad Politécnica de Valencia

  1. INTRODUCCIÓN.
  2. EL REGISTRO DE SOLARES Y EDIFICIOS A REHABILITAR
  1. ANTECEDENTES.
  2. CONCEPTO, NATURALEZA Y FINALIDAD.
  3. LA NECESIDAD DE APLICAR CRITERIOS MATERIALES Y TERRITORIALES DE PREFERENCIA Y PRIORIDAD. ¿POR CÚAL EMPEZAMOS?
  4. LA JUSTIFICACIÓN DEL INTERÉS GENERAL DE LA ORDEN DE EDIFICACIÓN.
  5. ¿POR QUÉ UN ESTUDIO DE DEMANDA DE VIVIENDA?
  6. ÁMBITO DE APLICACIÓN. SUELO RESIDENCIAL Y PRODUCTIVO.
  7. LA OBLIGACIÓN DE EDIFICAR LOS SOLARES Y LOS “CUASI SOLARES”
  8. LA EXTENSIÓN DEL ÁMBITO DE APLICACIÓN A SOLARES DESTINADOS A USOS TERCIARIOS O INDUSTRIALES.
  9. CAUSAS DE INCLUSIÓN DE UN BIEN INMUEBLE EN EL REGISTRO DE SOLARES Y EDIFICIOS A REHABILITAR.

III. LAS MEDIDAS DE FUERZA. LA SUSTITUCIÓN, LA VENTA FORZOSA Y LA EXPROPIACIÓN.

  1. INTRODUCCIÓN.
  2. PROCEDIMIENTO PARA LA DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DE EDIFICAR O REHABILITAR.
  3. LA RECUPERACIÓN DE LA ORDEN DE EDIFICACIÓN O REHABILITACIÓN FORZOSA COMO ACTO CON SUSTANTIVIDAD PROPIA.
  4. INFORMACIÓN AL PÚBLICO DE LA ORDEN DE EDIFICACIÓN O REHABILITACIÓN. LA SUPRESIÓN DE LA PROTOCOLIZACIÓN NOTARIAL.
  5. LA DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DE EDIFICAR O REHABILITAR. EL COMPONENTE DE CULPABILIDAD O LA RESPONSABILIDAD POR PARTE DE LA PROPIEDAD.
  6. EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DE EDIFICAR Y REHABILITAR. LA LIBERTAD DE ELECCIÓN DE CUALQUIER DE LOS PROCEDIMIENTOS DE EJECUCIÓN FORZOSA.
  7. LOS PROPIETARIOS SINGULARES. LOS ACTIVOS PERTENECIENTES A LAS ENTIDADES FINANCIERAS Y LA SAREB.
  8. COMPETENCIA Y RECURSOS CONTRA LA DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL DEBER DE EDIFICAR.
  9. NECESIDAD DE INCLUIR LA VALORACIÓN DEL SUELO EN LA INSCRIPCIÓN DEL INMUEBLE EN EL REGISTRO DE SOLARES.
  10. OBLIGACIONES DEL BENEFICIARIO DE LA SUSTITUCIÓN O LA VENTA FORZOSA.
  11. ¿PUEDE CADUCAR EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO?

IV) LA SUSTITUCIÓN FORZOSA.  ESPECIALIDADES DEL PROCEDIMIENTO DE ACTUACIÓN AISLADA EN SUSTITUCIÓN DEL PROPIETARIO.

  1. ÓRGANO COMPETENTE PARA APROBAR LAS BASES O EL PLIEGO DE CONDICIONES PARA LA ADJUDICACIÓN DEL PAA
  2. LOS CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN EN LOS PROGRAMAS DE ACTUACIÓN AISLADA.
  3. LA TRAMITACIÓN DEL PAA EN SUSTITUCIÓN DEL PROPIETARIO.
  4. LA ADJUDICACIÓN DEL PROGRAMA DE ACTUACIÓN AISLADA Y SUS EFECTOS.

V.       LA VENTA FORZOSA

  1. CONCEPTO. NOVEDADES DE LA LEY 1/2019 DE 5 DE FEBRERO DE MODIFICACIÓN DE LA LOTUP.
  2. PROCEDIMIENTO PARA LA VENTA FORZOSA.
  3. CONCURSO DESIERTO.
  4. IMPORTE OBTENIDO DE LA VENTA FORZOSA.
  5. LOS EFECTOS DE LA VENTA FORZOSA EN LAS CARGAS REGISTRALES INSCRITAS Y EN LOS DERECHOS REALES QUE AFECTEN AL INMUEBLE.
  6. LA SUSPENSIÓN CAUTELAR DE LA VENTA FORZOSA. UNA PIEDRA EN EL CAMINO.

VI. LA EXPROPIACIÓN FORZOSA.

VII. LA REDUCCIÓN DEL APROVECHAMIENTO URBANÍSTICO DEL ART. 49.3 TRLSRU

  1. ¿SANCIÓN URBANÍSTICA O VALORACIÓN ESPECIAL?
  2. DETERMINADOS POR LEY O POR EL INSTRUMENTO DE PLANEAMIENTO.
  3. LOS CRITERIOS DE REDUCCIÓN DE LA EDIFICABILIDAD.

VIII. CONCLUSIONES

IX.   BIBLIOGRAFÍA

I)         INTRODUCCIÓN.

El Fondo de Recuperación Europeo (Next Generation EU) representa una oportunidad única para modernizar la economía española. En este sentido, España recibirá unos 72.000 millones de euros en transferencias no reembolsables entre 2021 y 2026, lo que equivale al 5,8% del PIB de 2019.

En materia de vivienda, el Plan de Recuperación, Transformación y Resilencia presentado por el gobierno para canalizar los fondos europeos se centra especialmente en el plan de rehabilitación de viviendas y regeneración urbana.

Este Plan subraya la importancia de mejorar la habitabilidad e impulsar el sector de la construcción en clave sostenible (mejorando la eficiencia energética, impulsando infraestructuras verdes y desplegando techos solares) y en clave digital (mediante aplicaciones inteligentes en edificios).

El gobierno prevé destinar 4.500 millones de euros (el 6,25% del Fondo Next Generation) para la rehabilitación de viviendas en los próximos años. Si se materializa, esta cantidad por sí sola representaría más del triple de las partidas de vivienda incluidas en los presupuestos durante el promedio de los últimos cinco años. Los 1.651 millones de euros de fondos de Next Generation en 2021 se utilizarán en tres programas: uno para la rehabilitación de entornos residenciales (viviendas y barrios), gestionado principalmente por las comunidades autónomas mediante convenios y por valor de 1.550 millones; otro centrado en la rehabilitación digital y la sostenible de edificios públicos, por valor de 81 millones, y un último dotado de una partida de 20 millones para la rehabilitación del patrimonio arquitectónico.

En este contexto, la aplicación del régimen jurídico del deber de edificar y rehabilitar se plantea como un instrumento fundamental para permitir a la Administración actuar como un agente inmobiliario más y afrontar las necesidades de vivienda de los ciudadanos, evitando la especulación en lo posible y acelerando la gestión de inmuebles en situación de ruina o solares por edificar desde tiempo inmemorial.

Este objetivo parte del convencimiento de que el deber de edificar y rehabilitar tiene una incidencia directa en el mercado inmobiliario y por ello tiene una responsabilidad con los ciudadanos a la hora de generar y poner a disposición de todos una vivienda digna y asequible como una de las funciones claves de los Fondos Next Generation de la Unión Europea.

En atención al diagnóstico expuesto, que se nutre entre otras fuentes del análisis de nuestros barrios, la rehabilitación, la regeneración y renovación urbanas deben ser objetivos prioritarios de la estrategia urbanística en el siglo XXI, de forma especial en los espacios urbanos vulnerables, donde concurren procesos de abandono, obsolescencia o degradación del patrimonio edificado y del tejido urbano.

II) EL REGISTRO DE SOLARES Y EDIFICIOS A REHABILITAR (REMSER)

A)       ANTECEDENTES.

En primer lugar, la doctrina científica encabezada por ALEMANY CLIMENT[1] explica los orígenes del RMSER remontándose muy lejos, hasta la Roma Imperial y concretamente a la llamada «Ley Flavia Malacitana», datada en torno al año 85 d. C., que prohibía derribar edificios si no iban a ser reconstruidos dentro del año siguiente, a no ser que lo autorizara la Curia.

Mucho más avanzada en su tiempo, GÓMEZ ROJO[2], considera como precedente histórico la normativa sobre “solares yermos” contenida en la Novísima Recopilación del Siglo XIX durante el reinado de Carlos IV que ordenaba citar e informar a los dueños en el plazo de cuatro meses para que ejecutaran las obras de edificación durante el año siguiente, y en defecto de cumplimiento preveía la venta forzosa del solar en pública subasta.

Con más o menos avatares en el tiempo, durante el Siglo XX la edificación y rehabilitación forzosa reciben un importante empuje en el Tardofranquismo, con motivo de la grave escasez de vivienda y la necesidad de movilizar parcelas vacantes de edificación. Este proceso pretendía realizarse a través de la Ley de Solares de 15 de mayo de 1945 y desarrollada por su Reglamento de 27 de mayo de 1957. Este último fue sustituido por el Reglamento de Edificación Forzosa y el Registro Municipal de Solares aprobado por el Decreto 635/1964 de 5 de marzo[3] a fecha de hoy no derogado.

De hecho y como así expone SERRANO LÓPEZ[4] su larga vida no ha sido nunca acompañada del suficiente éxito y su aplicación práctica ha sido mínima, que quizá se deba, como señala BAÑO LEÓN[5] a la: “renuencia casi natural de los municipios a dictar órdenes de ejecución de solares vacantes”.

B) CONCEPTO, NATURALEZA Y FINALIDAD.

1. CONCEPTO.

Por lo que se refiere a su concepto, el art 170.1 de la Ley de Ordenación del Territorio Urbanismo y Paisaje de la Comunidad Valenciana (LOTUP) define el REMSER como un registro administrativo de carácter público y obligatorio: «en el que se incluirán los inmuebles en régimen de edificación o rehabilitación forzosa y aquellos sobre los que exista orden de edificación o rehabilitación en vigor.» Se trata, sin lugar a dudas, de la proyección a nivel autonómico del art. 9 del Real Decreto Legislativo 7/2015 de 30 de octubre por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Suelo y Regeneración Urbana (TRLSRU), que instituye como uno de los deberes del propietario del suelo urbanizado: «El deber de edificar en los plazos establecidos en la normativa aplicable[6]

2. NATURALEZA DEL REGISTRO.

En cuanto al carácter de este registro, desde siempre y en razón a la ambigüedad de la norma, se ha planteado un auténtico debate doctrinal sobre su carácter obligatorio o meramente potestativo.

Esta duda sigue sin resolverse ahora con la redacción del art. 179.3 LOTUP realizada por la Ley 1/2019, pero como novedad se ratifica su carácter obligatorio para cualquier Ayuntamiento de más de 10.000 habitantes.

Para los municipios de menor tamaño, su constitución es potestativa aunque ciertamente aconsejable y de hecho, son varios los Ayuntamientos que progresivamente van aprobando su constitución bien de forma directa mediante medias impulsoras dictadas “ad hoc” bien a través de sus propios Reglamentos y ordenanzas[7].

3. FINALIDAD DEL REMSER.

En lo que respecta a la finalidad del REMSER debe hacerse constar que uno de los objetivos esenciales de las políticas públicas en materia de vivienda,especialmente en las grandes ciudades densamente pobladas, es potenciar laexistencia de una oferta suficiente que permita, por una parte, el mantenimiento de una coyunturaeconómica de contención de precios en el mercado inmobiliario y, por otra parte, la garantía delefectivo ejercicio por parte de la ciudadanía -especialmente de aquellos colectivos sociales conmenor capacidad económica- de su derecho de acceso a una vivienda asequible, digna yadecuada.

Tampoco debemos olvidar el papel del Registro de solares como herramienta necesaria para revitalizar los cascos históricos y las zonas urbanas que vienen soportando desde un tiempo a esta parte auténticos procesos de decadencia y degradación. De hecho, la trama urbana de los núcleos históricos de ciudades y municipios, literalmente se va “cayendo a trozos” aumentando exponencialmente las órdenes de ejecución y los procesos declarativos de ruina sin que pueda hacerse hasta la fecha nada para remediarlo.

Por su parte, COSTA CASTELLÁ[8] atribuye al RMSER una función de información y transparencia, todo ello con objeto de facilitar a los ciudadanos el conocimiento de los inmuebles que se encuentran en régimen de edificación o rehabilitación forzosa con el objetivo de tratar de impedir la retención indefinida de solares con el consiguiente efecto especulativo.

Para acabar, una de las novedades de la Ley 1/2019 de 5 de febrero de modificación de la LOTUP se centra en la utilización de la herramienta del registro de Solares como claro mecanismo de contención de la ciudad que trata de prohibir el desarrollo de nuevos planes de ensanche que reclasifiquen nuevo suelo rústico. En este sentido, el art. 170.4 LOTUP determina claramente que en los municipios de mas de 20.000 habitantes que en el plazo de 5 años no hayan puesto en funcionamiento el Registro de Solares no podrán aprobar instrumentos de ordenación y gestión que reclasifiquen nuevos suelos de uso lucrativo.

Se trata sin lugar a dudas de una medida sin precedentes en el Urbanismo Valenciano que necesariamente debe frenar cualquier tipo de intervención administrativa tendente al nuevo consumo artificial de suelo virgen al mismo tiempo que representa una apuesta clara y decidida por la renovación y el rejuvenecimiento de la ciudad frente a cualquier otro modelo.

C) LA NECESIDAD DE APLICAR CRITERIOS MATERIALES Y TERRITORIALES DE PREFERENCIA Y PRIORIDAD ¿POR CÚAL EMPEZAMOS?

Por lo que se refiere a este apartado, la actuación de la Administración en los procesos de rehabilitación y edificación forzosa ha de ser siempre objetiva, transparente y basada en los principios de igualdad y congruencia evitando de cualquier manera situaciones discriminatorias y arbitrarias.

Como así expone MARTÍ SELVA,[9] por aquel entonces, la propia Ley 6/1998 de Régimen de Suelo y Valoraciones, en su artículo 14, establecía que el deber de edificar en plazo se aplicaría a los terrenos en suelo urbano consolidados por la urbanización, si se encontraran en: “ámbitos para los que así se hubiera establecido en el planeamiento”.

Por el contrario, el artículo 9 de la Ley 8/2007 que deroga la anterior, solo habla del deber de edificar el suelo urbanizado en plazo, pero nada dice de que se circunscriba a ámbitos previamente identificados por el planeamiento.

La LOTUP recupera, como no podría ser de otra forma y como así ya indicaba el anterior art. 84.3 de la Ley 6/1994 Urbanística Valenciana (LRAU), la necesidad de aplicar criterios objetivos de prioridad, todo ello con la finalidad de evitar tratamientos discriminatorios. De esta manera y dada la extensión y complejidad de nuestras ciudades y municipios, los Ayuntamientos no pueden actuar de forma arbitraria sobre todos los solares e inmuebles a rehabilitar de la ciudad de forma simultánea y sin criterio alguno. De hecho por ejemplo el Ayuntamiento de Valencia ha diagnosticado hasta 4.924[10] solares pendientes de edificar sin que obviamente pueda acudirse a su intervención sin criterios de clasificación.

En consecuencia, no cabe duda que estas órdenes de edificación o rehabilitación deben ser consideradas en el ámbito de una estrategia conjunta de dinamización de aquellos ámbitos o zonas que por su obsolescencia o degradación requieran de una actuación más intensa.

Este es el criterio mantenido entre otras por la Sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana de fecha de 7 de julio de 2004 (Ponente Manuel Domingo Zaballos) que anula la orden de edificación de un inmueble por el Ayuntamiento de Sant Vicent del Raspeig (Alicante) al haberse dictado prescindiendo de criterios objetivos e igualitarios respecto del resto de solares vacíos en su término municipal.

En cuanto a estos criterios de preferencia, por ejemplo, el Ayuntamiento de Valencia determina como criterios prioritarios, el Conjunto Histórico protegido de Ciutat Vella, con 101 solares vacíos,[11] el Conjunto Histórico del Cabanyal-Canyameral y finalmente el conocido como Ensanche de Francisco Mora.[12]

Imagen 1. Ámbito prioritario Ciutat Vella. Fuente Página web Ayuntamiento de ValenciaImagen 2. Ámbito prioritario Ensanche y Russafa. Fuente página web del Ayuntamiento de Valencia

Por otra parte y en cuanto a los criterios de índole material la mayor parte de ciudades y municipios analizados han optado por pautas del siguiente estilo:

  1. Inmuebles que tengan su origen en demoliciones motivadas por ruinas inminentes u ordinarias, haya sido declarado o no el incumplimiento del deber de conservación, [13] en el que también influye la existencia de realojos y traslados de residentes.
  2. Edificaciones con algún grado de protección en el catálogo de bienes inmuebles del municipio.
  3. Inmuebles cuando así lo exija el mantenimiento o restablecimiento de las condiciones de seguridad, salubridad, ornato público y decoro, ante el incumplimiento reiterado de órdenes de limpieza o vallado de solares dictadas por el Ayuntamiento.
  4. Inmuebles que sean necesarios para facilitar la correcta ejecución del planeamiento, especialmente en lo que se refiere a la apertura al uso público de los terrenos calificados como viario público.

D) LA JUSTIFICACIÓN DEL INTERÉS GENERAL DE LA ORDEN DE EDIFICACIÓN.

El art. 187 quater LOTUP determina que en los supuestos de inicio de un expediente de edificación o rehabilitación forzosa a instancia de parte, podrá exigirse al proponente de la actuación que presente: “una memoria técnica y jurídica que justifique su interés general”, de acuerdo con los criterios objetivos basados en el fomento de la edificación aprobados por el ayuntamiento, que entendemos que se refiere a los criterios territoriales y materiales expuestos supra.

Se trata de una justificación incomprensible, que añade un nuevo trámite burocrático e innecesario por cuanto si el Ayuntamiento ya dispone de la delimitación del Área correspondiente y de los criterios materiales de prioridad en la edificación, es de suponer que ya incluye la justificación de la utilidad pública o el interés social.

No es lógico que al aspirante a Agente edificador o rehabilitador se le exija, un plus de actividad superior al trámite que pudiera iniciar el Ayuntamiento y que sea esta Administración la que tenga validar el interés social del inmueble en el que hay que actuar, caso por caso. Consideramos pues, que el interés general debe considerarse implícito y sobreentendido en la previa delimitación de las áreas, sin necesidad de mayores justificaciones.

Esta situación podría pasar desapercibida sino fuese por la reciente sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de fecha de 3 de enero de 2020 (Ponente Antonio López Tomas) que anula la orden de edificación forzosa dictada por el Ayuntamiento de Alicante con motivo de no acreditar el interés general de la actuación. Se trata no obstante de una sentencia que enjuicia una situación anterior a la Ley 1/2019 y que a nuestro juicio podría tener un pronunciamiento muy distinto a la luz del nuevo artículo 187 quinquies LOTUP.

En este caso debemos entender que si el incumplimiento de los deberes de rehabilitación o edificación fuera de los ámbitos de actuación prioritarios, sí que exige una previa justificación de las razones de interés público que en este caso deberán ser avaladas previo dictamen favorable del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana. (art. 187 quinquies)

E) ¿POR QUÉ UN ESTUDIO DE DEMANDA DE VIVIENDA?

Tampoco entendemos la razón por la cual el art. 179.3 LOTUP, según la redacción realizada por la Ley 1/2019, exige ahora que esta delimitación de los ámbitos de preferencia sea realizada a través de la presentación de un “estudio objetivo de la demanda real de vivienda.” De hecho, tampoco ninguna previsión existe en el TRLSRU ni en ninguna CAAA que obligue a tener en cuenta este documento como credencial necesaria para optar por la edificación o rehabilitación forzosa.

La redacción es ciertamente contraproducente y sin precedentes en el Urbanismo Valenciano. ¿Si el Ayuntamiento crea el Registro de Solares no es porque tiene constatada y acreditada la necesidad de vivienda?

Hasta la fecha los estudios de demanda han sido documentos anexos única y exclusivamente a instrumentos de Planeamiento. ¿Qué razón hay para exigirlos en un Registro de solares?

¿No puede exigir un REMSER al margen de las políticas públicas de vivienda? Si en realidad no le constara ni una demanda de vivienda ni ningún supuesto de emergencia habitacional ¿Significa esto que no podría existir un Registro de Solares? ¿Debemos entender que la producción de vivienda es la única y exclusiva finalidad de este Registro?

Anteriormente hemos expuesto que el registro cumple otros objetivos igual de meritorios y estratégicos que el de la producción de vivienda; como son el ornato y la estética urbana, el mantenimiento de las condiciones de seguridad y salubridad pública y finalmente la total revitalización, mejora y rejuvenecimiento de sus centros históricos.

Tampoco debemos olvidar la complejidad y el contenido de un estudio de demanda de vivienda en el que deben analizarse entre otros, parámetros tan volátiles y etéreos como los siguientes:

  • Cuantificación de la demanda de vivienda.
  • Perfil sociodemográfico.
  • Comportamiento de la compra.
  • Tipo de vivienda demanda.
  • Precios.
  • Demanda de vivienda protegido.
  • Comportamiento de adquirentes y transmitentes.

Son datos que se actualizan diariamente, que pierden su vigencia de forma instantánea, que en muchas ocasiones oscilan como un auténtico péndulo y que sin lugar a duda incrementan la carga de los documentos, informes y diagnosticos a enjuiciar peligrosamente en un proceso contencioso-administrativo.

F) ÁMBITO DE APLICACIÓN. SUELO RESIDENCIAL Y PRODUCTIVO.

1. LA OBLIGACIÓN DE EDIFICAR LOS SOLARES Y LOS “CUASI SOLARES”

Como expone ROGER FERNÁNDEZ[14] el artículo 179.1 LOTUP realiza una regulación aparentemente exclusiva de los “solares”, dejando presuntamente fuera de la aplicación a los “cuasi-solares”, refiriéndose al suelo urbano que presenta alguna insuficiencia relativa a concretos servicios urbanos no esenciales, insuficiencias resolubles mediante la mera disposición de un Proyecto de Urbanización, obviamente simplificado (v. gr., un Proyecto de Obras Públicas Ordinarias) a tramitar conjuntamente con el proyecto de edificación correspondiente.

De hecho, la consideración de “la igualdad de trato” en términos jurídicos entre “solares” y “cuasi-solares” se reafirma ahora con lo establecido en el artículo 166.a)1º de la LOTUP, cuyo texto regula el contenido de las Alternativas Técnicas integradas en los Programas de Actuación Aislada aplicables al ejercicio de la edificación/rehabilitación forzosa por causa del incumplimiento del citado deber, y en el cual se prescribe la obligación de formular un “proyecto de urbanización para completar las obras necesarias para otorgar a los terrenos la condición de solar”.

En igual sentido, el art. 185.1 LOTUP ratifica la procedencia de acudir a la rehabilitación forzosa cuando el inmueble precise de ejecutar obras de urbanización.

Otra cuestión importante es que el REMSER y salvo pocas excepciones[15] se aplica a todos los solares, grandes y pequeños y sin perjuicio de la edificabilidad neta o el número de viviendas que pueda albergar.

2) LA EXTENSIÓN DEL ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL REMSER A SOLARES DESTINADOS A USOS TERCIARIOS O INDUSTRIALES.

Aunque la finalidad característica del REMSER se centra en suelos residenciales, nada obsta como así expone el art. 179.3 LOTUP, para su utilización en las parcelas destinadas a otros usos como el industrial, terciario, comercial o servicios.

La existencia de un suelo especializado para el desarrollo empresarial se ha mostrado como una herramienta imprescindible para la economía, tanto de España como de la Comunitat Valenciana. De hecho, se estima que más del 50% del producto interior bruto nacional se genera en los polígonos industriales[16].

No cabe duda que la retención del suelo con fines especulativos no es una práctica exclusiva del suelo residencial y en muchas situaciones es necesario movilizar la ocupación de los polígonos industriales como vector estratégico y tractor de la economía en la generación de riqueza y empleo.

Tal es el caso por ejemplo de la Ordenanza reguladora del Registro de solares del Ayuntamiento de Elche (Alicante) de fecha de 30 de julio de 2007 que incorpora la edificación forzosa en los Polígonos Industriales de su término municipal.

G) CAUSAS DE INCLUSIÓN DE UN BIEN INMUEBLE EN EL REGISTRO DE SOLARES Y EDIFICIOS A REHABILITAR

Por lo que se refiere a las distintas causas de inclusión de los bienes inmuebles en el REMSER, la LOTUP es bastante menos ordenada que sus leyes precedentes, no obstante podemos considerar los siguientes casos:

  1. Por incumplimiento injustificado del cumplimiento de una orden de conservación o de intervención. (art. 182.5 LOTUP).
  2. Por incumplimiento reiterado de una orden de ejecución para la rehabilitación, conservación o intervención en un edificio. (art. 184 LOTUP).
  3. Por incumplimiento de una orden de ejecución para culminar los trabajos imprescindibles para asegurar la seguridad, salubridad y ornato público de la obra interrumpida que afecten a una obra inacabada. (art. 225.4 LOTUP).

En realidad, en estos primeros casos y aunque la LOTUP y otras CCAA lo permiten, nos resistimos a acudir a las medidas de fuerza de la edificación o rehabilitación forzosa para los supuestos de incumplimientos de ordenes de ejecución. No cabe duda que por aplicación del principio de proporcionalidad y de la selección del medio menos restrictivo de la libertad individual (art. 100 LPACAP) debería acudirse a la ejecución subsidiaria pero sin ninguna medida de fuerza adicional.

Otra reflexión nos merece el resto de situaciones que contempla la LOTUP; entre estas el transcurso de un año desde la caducidad de la licencia[17]. (art. 225 LOTUP) y por la declaración de un inmueble en la situación de ruina. (art. 188 LOTUP) [18].

En este supuesto último, parece que se ofrece a la Administración la alternativa de o bien incluir el inmueble en el REMSER o acudir directamente al artículo 103.4 LOTUP que permite «(…) la expropiación de la finca del incumplidor con deducción, en su caso, de hasta el cincuenta por cien de aprovechamiento que debería considerarse en el justiprecio.»

No ocurre lo mismo si se produce la destrucción de un edificio protegido, por cuanto aquí no existe ningún tipo de alternativa y el art. 191.2 LOTUP no admite otra opción que no sea la de la expropiación del bien:

«La pérdida o destrucción de un edificio catalogado, mediando incumplimiento del deber normal de conservación, determinará la expropiación del inmueble según lo previsto en esta ley, con las consecuencias previstas en su artículo 103.»

La particularidad de este supuesto es que se considera que se ha producido un incumplimiento «agravado» de deberes urbanísticos, puesto que ha desembocado en la destrucción irreparable de un edificio catalogado. Esta consecuencia es independiente de las sanciones que pudieran ser aplicables al propietario (art. 263 LOTUP).

H) INMUEBLES INCORPORADOS VOLUNTARIAMENTE POR EL PROPIETARIO AL RÉGIMEN DE EDIFICACIÓN O REHABILITACIÓN FORZOSA, SIN QUE MEDIE DECLARACIÓN DE INCUMPLIMIENTO DE DEBERES URBANÍSTICOS

            Si el propietario de un terreno tiene el deber de destinarlo al uso y aprovechamiento previsto en el Plan colaborando, con prontitud y diligencia, a la ejecución de éste, puede darse el caso que al objeto de evitar las consecuencias de una hipotética declaración del incumplimiento de deberes urbanísticos, el propietario –que, por lo general ni es promotor inmobiliario ni constructor- solicite voluntariamente la aplicación del régimen de edificación o rehabilitación forzosa del inmueble.

            De esta manera y como expone COSTA CASTELLÁ[19] este propietario “colaborador” elude de ese modo la consecuencia de la declaración de incumplimiento, que le imposibilitaría presentar Alternativa Técnica en el correspondiente Programa de Actuación Aislada, quedando sus derechos en la reparcelación “disminuidos”, de manera que mantiene intacto sus derechos ante un posible Programa de Actuación Aislada, con la correspondiente adjudicación en la reparcelación horizontal.

II) LAS MEDIDAS DE FUERZA. LA SUSTITUCIÓN, LA VENTA FORZOSA Y LA EXPROPIACIÓN.

A. INTRODUCCIÓN.

Los artículos 49 y 50 TRLSRU, de carácter básico, regulan el régimen de la Ejecución Sustitutoria mediante la aplicación de la venta o la sustitución forzosa por causa del incumplimiento de la función social de la propiedad, y en los que además de establecer la modalidad de expropiación por parte del beneficiario, incorpora la modalidad de ejecución concertada entre propietario y agente edificador o rehabilitador.

De esta forma, el artículo 49 TRLSRU dice expresamente que:

«La sustitución forzosa tiene por objeto la facultad de edificación, para imponer su ejercicio en régimen de propiedad horizontal con el propietario actual del suelo»

La LOTUP regula el procedimiento de la sustitución o de la venta forzosa, a través de dos procedimientos sucesivos y concatenados en el tiempo, ciertamente garantistas en favor de los propietarios pero sin lugar a dudas, claramente desalentadores para el agente privado interesado en edificar o rehabilitar.

Debe repararse pues, que en cualquier circunstancia o situación, la Comunidad Valenciana y a diferencia de otras Comunidades Autónomas, priorizaba en su primera redacción de la LRAU, de entre las tres posibilidades (ejecución sustitutoria, venta forzosa o expropiación), claramente la primera; con un pretendido propósito de respetar y permitir la participación del propietario que no olvidemos había incumplido hasta la extenuación los plazos para edificar.

Ahora bien, se constata ahora un importante cambio con la nueva Ley 1/2019 a través de la redacción del art. 184.5.b) LOTUP que permite a día de hoy y con total libertad la selección de cualquiera de las modalidades previstas “según convenga a los intereses públicos” (sic).

Esta auténtica libertad de opción se manifiesta también con la lectura del art. 187 bis LOTUP que admite la venta forzosa “ab initio” “si el ayuntamiento hubiera elegido esta forma de actuación” o directamente, según el art. 187 ter LOTUP, a la expropiación forzosa que el Ayuntamiento podrá “acordar en cualquier momento.”

De hecho, de su articulado se desprende una clara voluntad del legislador valenciano, por permitir sin preferencias la selección de cualquiera de los medios previstos en los arts. 49 y 50 TRLSU.

Considerando estos argumentos, el abandono de la primacía de la sustitución forzosa es un claro acierto del legislador por cuanto la experiencia de años y años ha justificado la nula aplicación práctica de la figura del agente edificador o rehabilitador, no por ganas e iniciativa sino por un contexto excesivamente garantista para el propietario culpable y especialmente ritualista en trámites y formalidades para el agente inversor.

Como acertadamente exponía PAYÀ GASSENT: «resultan indudables las trabas y cortapisas que desde la lUV y ahora en la lOTUP se han introducido en el sistema de edificación forzosa. Se trata de un procedimiento exageradamente ritualista y solemne, comprendiendo expedientes de gran dedicación, esfuerzo y trabajo que podrían verse frustrados y anulados por la omisión de algún requisito material o por una irregularidad en su tramitación»[20].

B)  PROCEDIMIENTO PARA LA DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DE EDIFICAR O REHABILITAR.

Si algún promotor incauto o sencillamente imprudente opta por la sustitución forzosa deberá iniciar su particular odisea justificando el presunto incumplimiento del deber de edificar de la manera más fehaciente posible. (artículo 51.1 TRLSRU 2015 en relación con el art. 184.1.a LOTUP).

En este caso, la nueva redacción de la LOTUP trata de simplificar el procedimiento para conseguir esta declaración, particularmente el iniciado a instancia de parte, especialmente lento y solemne en la primera versión de la norma. De esta forma, se reduce la carga probatoria necesaria para que se declare el incumplimiento de la obligación de edificar. Por tanto, se suprime la memoria técnica y jurídica que se exigía para justificar el incumplimiento del deber de edificar así como la constitución de una garantía provisional del 2 % del valor estimado de las obras, una carga financiera innecesaria en un contexto en el que el aspirante a promotor ni tan siquiera disponía de una expectativa de derecho.

Se cuestiona si una vez justificado el incumplimiento del deber de edificar, la admisión a trámite de la iniciativa particular responde a un acto debido o si el Ayuntamiento puede impedir su tramitación.

Obviamente y por ejemplo, se deben inadmitir las solicitudes que no cumplan el Plan Urbanístico. Este es el criterio de la sentencia del TSJCV de 13 de enero de 2021 (Ponente Diego González Ortiz) que concluye que no puede admitirse un proyecto de edificación que incorpora una agregación de tres parcelas cuando la misma no está permitida por las normas urbanísticas.

1. LA RECUPERACIÓN DE LA ORDEN DE EDIFICACIÓN O REHABILITACIÓN FORZOSA COMO ACTO CON SUSTANTIVIDAD PROPIA.

Podemos decir sin ambages que con la orden de edificación y rehabilitación comienza la larga travesía.

Considerando el silencio de la primera versión de la LOTUP que prescindía de la orden de edificación forzosa como acto administrativo expreso y necesario una vez habían transcurrido los plazos para edificar o rehabilitar, el nuevo art. 184.1 LOTUP recupera la necesidad de dictar un acto administrativo específico denominado “orden individualizada de edificación o rehabilitación” que dispone de sustantividad propia y que se constituye como el trámite inicial y necesario para que con posterioridad pueda dictarse un incumplimiento de la obligación de edificar. Se trata del primer de los muchos actos administrativos que admiten su impugnación separada al margen del dilatado y complejo procedimiento que se deriva en la orden a la ejecución forzosa sobre el inmueble. (STSJ CV de 30 de junio de 2015 Ponente Castelló Checa)

Se positiviza de forma más clara el criterio adoptado por reiterada Jurisprudencia entre otras la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Ponente: Domingo Zaballos Manuel) de 7 de julio de 2004, que determina con toda claridad que se precisan dos actuaciones distintas y sucesivas; en primer lugar la orden individualizada de edificación o rehabilitación y una vez dictada esta y concedido el trámite de audiencia y confirmado el incumplimiento la correspondiente declaración de incumplimiento.

2) INFORMACIÓN AL PÚBLICO DE LA ORDEN DE EDIFICACIÓN O REHABILITACIÓN. LA SUPRESIÓN DE LA PROTOCOLIZACIÓN NOTARIAL.

La orden de edificación o rehabilitación se someterá a un trámite novedoso de información pública que es distinto al previsto en la primera redacción LOTUP.

La anterior redacción determinaba su práctica como trámite necesario para que un particular pudiera instar el procedimiento de ejecución forzosa, mientras que ahora se trata de un trámite común para los procedimientos iniciados tanto de oficio como a instancia de parte.

Expuesto esto y por plazo de un mes se anuncia el incumplimiento del deber de edificación en el “Diari Oficial de la Generalitat Valenciana” y en un periódico de la provincia de amplia difusión y se tendrá que notificar simultánea o previamente de manera expresa a la propiedad y a los titulares de derechos reales, otorgándoles el plazo de dos meses a los efectos de que:

1) Se opongan, alegando que no existe incumplimiento, que el mismo no es imputable a la propiedad, sino a decisión administrativa o cualquier otro motivo que a su derecho convenga.

2) Se comprometan a solicitar licencia en un plazo máximo adicional e improrrogable de otros dos meses y efectivamente a edificar otorgando fianza del 5 % del coste de las obras mediante la presentación del preceptivo proyecto básico de edificación.

3) Manifiesten su voluntad de adherirse, en su caso, al régimen concertado con el promotor que sea seleccionado en pública concurrencia en el régimen de sustitución forzosa. En ese caso podrán recibir, mediante reparcelación horizontal forzosa, partes o departamentos construidos del edificio en función de los costes de construcción o rehabilitación que sufraguen o del valor de la finca aportada de que son titulares, en justa proporción de los beneficios y cargas que la actuación concertada conlleva.

La orden advertirá al propietario y a los titulares de derechos reales que, si no solicitan licencia y efectivamente construyen o se adhieren a la ejecución concertada, o si los informes técnicos y jurídicos municipales impidieran la concesión de la licencia, decaerá automáticamente la facultad adicional otorgada para su solicitud y el procedimiento de declaración de incumplimiento continuará.

Asimismo en este mismo acto, el ayuntamiento inscribirá el inmueble en el registro municipal de solares y edificios a rehabilitar y comunicará al registro de la propiedad la orden de edificación dictada para hacerlo constar mediante nota al margen. Obviamente, la inscripción en el REMSER

En igual sentido, y en cuanto al procedimiento, el nuevo art. 184 LOTUP suprime la protocolización de dicha documentación en la Notaria, trámite innecesario y redundante por cuanto la Ley se contradecía al prohibir la posterior tramitación del PAA ante Notario.

3) LA DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DE EDIFICAR O REHABILITAR. EL COMPONENTE DE CULPABILIDAD POR PARTE DE LA PROPIEDAD.

Por lo que se refiere a este apartado, el art. 184.5 LOTUP señala que transcurrido el plazo de dos meses, sin que el propietario presentara la solicitud de licencia y edificación del solar por la propiedad, se declarará el incumplimiento del deber, en el caso de que quede demostrado

En cuanto al análisis de la expresión “causas imputables al propietario” del art. 184.5.b) LOTUP,la Jurisprudencia se ha encargado de matizar el carácter presuntamente automático y objetivo de los efectos de la orden y exige un cierto componente de culpabilidad.

A diferencia de la declaración de ruina en el que solamente deben tenerse en cuenta las circunstancias objetivas, en el régimen de edificación forzosa debe necesariamente acreditarse el elemento de la culpabilidad o responsabilidad de la propiedad. En este sentido, la STSJ Madrid de 11 de diciembre de 2008 (Recurso 2414/2008) determina claramente que el incumplimiento debe ser culpable y no meramente fortuito, excusable o justificable” y por tanto debe acreditar una actitud de abandono de la voluntad de edificar.

Sin embargo, se cambia radicalmente de criterio en la sentencia del STSJ de Andalucia de fecha de 22 de junio de 2017 (Recurso 224/2017 Ponente Arenas Ibañez) que determina que las contingencias derivadas de una declaración de herederos y la posterior inscripción de la finca no es causa justificable que exonere de la obligación de edificar según el siguiente argumento:

“La conservación del parque inmobiliario urbano en estado de seguridad, salubridad y estética, en orden a evitar una imagen degradada del centro histórico de la ciudad, en espacios especialmente relevantes por su repercusión en el turismo y la actividad terciaria de servicios del área, no guarda proporción con los intereses de contenido patrimonial invocados por la recurrente.”

4) LOS PROPIETARIOS SINGULARES. ACTIVOS PROPIEDAD DE LAS ENTIDADES FINANCIERAS, FONDOS DE INVERSIÓN Y LA SAREB.

Debemos intuir que dentro de las posibles dispensas a la obligación de edificar por “causas imputables al propietario” de ninguna manera deberían entrar los bienes inmuebles pertenecientes a las grandes tenedoras.

De hecho, en la relación de solares de nuestros cascos urbanos, hay que analizar los bienes inmuebles de los que son propietarios las entidades financieras y fondos de inversión que han hecho un acopio extraordinario de activos durante los últimos años.

Basta recordar la intervención del Ministerio de Hacienda a partir de la constatación del deterioro en los balances bancarios ocasionado por los activos problemáticos vinculados a la activa inmobiliaria que obligó a la constitución de la (SAREB) [21] cuyo inmobilizado se concretaba en inmuebles, derechos de crédito vinculados al sector inmobiliario y participaciones de compañías del sector inmobiliario que pueden llegar a tener la cuantía de 90.000 millones de euros.

En este caso estas entidades y fondos de inversión concentran la titularidad de un brutal patrimonio, también en la ciudad, cuando lo bien cierto es que su actividad empresarial profesional y su objeto social no solía contemplar ni la construcción, ni la rehabilitación ni tan siquiera su conservación.

No cabe duda, como así expone SERRANO LOPEZ que su actividad se concretaba en dejar pasar el tiempo hasta que estos bienes pudieran volver al mercado a un determinado precio. En definitiva, se trataba de un patrimonio inmobiliario cuya propiedad estaba orientada a un objetivo exclusivo que no era otro que la tenencia, gestión y administración directa o indirecta de activos

Sin embargo, últimamente la SAREB se enmarca en una estrategia dirigida a revalorizar sus activos y desarrollar mejor su mandato de desinversión.

Esta iniciativa se inscribe dentro de la política de la Sareb de creación de valor y de colaboración con constructoras y promotores locales, un aspecto clave para la recuperación del sector inmobiliario. De esta forma se ajustan a un modelo de coinversión, mediante el que la sociedad retiene la titularidad del activo, mientras que el promotor aporta parte de la inversión y se responsabiliza de la construcción de la obra.

Por todo lo expuesto, la SAREB nunca puede objetar ningún argumento que imposibilite llevar a cabo la rehabilitación o edificación forzosa de estos inmuebles.

5) EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DE EDIFICAR Y REHABILITAR. LA LIBERTAD DE ELECCIÓN DE CUALQUIER DE LOS PROCEDIMIENTOS DE EJECUCIÓN FORZOSA.

Por lo que se refiere a los efectos del incumplimiento de la orden de edificación, la Ley 1/2019 como así se ha indicado supra, introduce como novedad la posibilidad de acudir, sin ningún tipo de preferencia a cualquiera de los procedimientos de ejecución forzosa utilizando la expresión “según convenga a los intereses públicos.”

Por otro lado, la declaración comportará la minoración del importe del solar en un 50 % tal y como se contempla en el apartado 4 del artículo 103 LOTUP en relación con el art. 50 TRLSRU.

Hasta la Ley 1/2019 de modificación de la LOTUP, se trataba siempre de reconducir los efectos tan drásticos y perjudiciales de la ejecución forzosa, recomendando un sistema voluntario y concertado con la propiedad a través de un Programa de Actuación Aislada que permitiera a esta incorporarse al proceso de edificación en régimen de propiedad horizontal.

Hasta ahora la Ley trata solamente de un posible acuerdo o pacto entre el Ayuntamiento y el propietario (art. 184.1.c in fine LOTUP ) por cuanto todavía no se dispone de agente edificador o rehabilitador, pero de escasa utilidad en la práctica. De hecho difícilmente se puede proponer a la propiedad que concierte con un aspirante a Agente Rehabilitador un acuerdo para un posterior Programa de actuación aislada cuando los factores claves como el coeficiente de canje, los costes de edificación o el valor urbanístico del aprovechamiento todavía se desconoce.

Finalmente debe advertirse, en cuanto a los efectos de la declaración de incumplimiento, que ni se produce el cierre registral ni se imposibilita la enajenación del bien. De esta forma, los propietarios de inmuebles inscritos en el Registro de solares sin edificar, mientras no se hayan iniciado los trámites de expropiación o de licitación pública de la venta o sustitución forzosas, pueden enajenarlos directamente, si previamente los compradores asumen ante el ayuntamiento el compromiso de edificar de acuerdo con el planeamiento urbanístico.

Obviamente y como así se ha pronunciado el TSJCV en la sentencia de 30 de septiembre de 2015 (Ponente Desamparados Iruela Jiménez) la inscripción no impide la transmisión del solar en proceso de edificación forzosa, no obstante, por el principio de subrogación real, el adquirente asume en su totalidad las obligaciones, sin que deba iniciarse contra el mismo el expediente en orden al incumplimiento de la orden de ejecución.

6) COMPETENCIA Y RECURSOS CONTRA LA DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL DEBER DE EDIFICAR.

La competencia para la resolución de incumplimiento es reconocida a favor del Alcalde en los municipios de régimen común (art. 21 LBRL) o a la Junta de Gobierno Local, en los municipios sujetos al Título X de la LBRL art. 127, sin perjuicio de la posibilidad de su delegación.

Finalmente el acto que resuelva la declaración del incumplimiento del deber de edificar, aunque suponga el inicio de un expediente de ejecución forzosa, también dispone de una individualidad indiscutible, con autonomía y sustantividad propia, que lo hace susceptible de impugnación autónoma y separada[22].

7) NECESIDAD DE INCLUIR LA VALORACIÓN DEL SUELO EN LA INSCRIPCIÓN DEL INMUEBLE EN EL REGISTRO DE SOLARES.

Aunque se trata de una cuestión no prevista en el artículo 184 LOTUP, lo bien cierto es que la declaración de incumplimiento del deber de edificar o rehabilitar puede suponer no solamente la presentación de un programa de actuación aislada, sino también la expropiación o venta forzosa de la parcela en cuestión.

En este sentido, diversas corrientes judiciales entre estas la derivada de la sentencia del TSJ de Andalucia de fecha de 20 de septiembre de 2018 (Ponente Mª Luisa Martín Morales) determinan la necesaria previa valoración de la finca con carácter previa a la inclusión del bien inmueble en el REMSER.[23]

Figura 3: Procedimiento para la declaración del incumplimiento del deber de edificar o rehabilitar

8) OBLIGACIONES DEL BENEFICIARIO DE LA SUSTTITUCIÓN O LA VENTA FORZOSA.

La LOTUP no regula una cuestión fundamental, como resulta ser el análisis de los efectos de la aprobación del Programa y los posibles incumplimientos de las personas beneficiarias de la expropiación o de la edificación forzosa. De esta forma la LOTUP tendría que haber previsto un plazo máximo para iniciar o reanudar la edificación bajo el apercibimiento de recuperación del inmueble por su antiguo propietario. Asimismo, tampoco regula la situación urbanística correspondiente a las cargas reales vigentes anteriores o posteriores a la declaración del incumplimiento de edificar o rehabilitar[24].

9. ¿PUEDE CADUCAR EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO?

Una de las cuestiones que más podría preocupar en todo este proceso interminable e infinito derivado de la obligación de edificar o rehabilitar está sin lugar a dudas en la posible caducidad del procedimiento.

No cabe duda que estamos ante un procedimiento que al amparo de lo previsto en el art. 95 LPACAP afecta a derechos e intereses individuales, sin embargo no debe olvidarse que la sustitución, la venta o la expropiación forzosa disponen de la naturaleza de actos “en fase de ejecución” por lo que ya no les puede afectar la caducidad.

En este caso, mientras los títulos que dan razón de ser a estos medios de ejecución sean tempestivos la ejecución de los mismos podría perfectamente alargarse en el tiempo aun de forma indefinida.

Este es el criterio adoptado por ejemplo por la sentencia del TSJCV de fecha de 28 de abril de 2020 (Ponente Carlos Altarriba Cano)  que determina:

“Obviamente, la caducidad se refiere a la producción del acto final del procedimiento, pero no a los efectos ejecutivos de ese acto. Los efectos ejecutivos del acto y consiguientemente, la eficacia del mismo desde un punto de vista de su ejecución no queda afectada por el plazo de caducidad, que única y exclusivamente viene referido a la fecha de la resolución que pone fin al procedimiento esto es, al acto que efectivamente será objeto de posterior ejecución. El hecho de que a los efectos ejecutivos de un acto posterior, se hubieran adicionado los efectos ejecutivos de otro acto anterior, que impone determinadas medidas, (si es que se ha producido), en absoluto significa, que en el primer procedimiento, el acto final tempestivo, pase a ser extemporáneo por la dilación de sus efectos ejecutivos.”

III. LA SUSTITUCIÓN FORZOSA. ESPECIALIDADES DEL PROCEDIMIENTO DE ACTUACIÓN AISLADA EN SUSTITUCIÓN DEL PROPIETARIO

Una vez dictada la declaración del incumplimiento de deber de edificar o rehabilitar o la admisión del régimen derivado de la suscripción del convenio, el Ayuntamiento puede optar por cualquiera de los medios de ejecución forzosa (expropiación, venta forzosa o sustitución forzosa).

De optarse por este último, el alcalde convocará de oficio, por iniciativa municipal o a instancia de particular interesado, el concurso para la aprobación de un programa de actuación aislada y la selección de adjudicatario, estableciendo la modalidad de ejecución sustitutoria en la modalidad de reparcelación forzosa.

A) ÓRGANO COMPETENTE PARA APROBAR LAS BASES O EL PLIEGO DE CONDICIONES PARA LA ADJUDICACIÓN DEL PAA.

Aunque el art. 122 LOTUP atribuye al Pleno la competencia para la aprobación de los Programas de Actuación Aislada no existe referencia alguna para los PAA. De esta forma y no debe olvidarse que el resultado final de PAA edificatorios se concreta en dos documentos: a) un proyecto de edificación cuya competencia corresponde al Alcalde (art. 21.1.q LBRL) así como un proyecto de reparcelación horizontal o forzosa que hace lo propio a favor también del alcalde (art. 21.1.j LBRL)

Expuesto esto y como así estima SERRANO LÓPEZ[25], el órgano competente para la concesión de licencia y aprobar el proyecto de reparcelación debe ser el mismo que formule las bases y convoque el correspondiente concurso de programación aislada.

B) LOS CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN EN LOS PROGRAMAS DE ACTUACIÓN AISLADA.

Las bases reguladoras del concurso contendrán los criterios de selección de la alternativa técnica (anteproyecto de edificación) y del agente edificador, no obstante deben incluir como mínimos los criterios que figuran en el art. 186 LOTUP:

  1. Plazo máximo para la ejecución de la edificación y, en su caso, las obras de urbanización.
  2. Precios máximos de venta o arrendamiento de la edificación resultante.
  3. Porcentaje de viviendas de protección pública a integrar en la edificación, en el caso de actuaciones de renovación o regeneración urbana de uso global residencial.
  4. Garantía definitiva del cumplimiento del deber de edificar.

La valoración de estos criterios de adjudicación deberá representar, al menos, un 80 % del total de la valoración establecida en el pliego de condiciones y la diferencia entre el criterio de mayor valor y el de menor no puede superar el 15 %.

Analizando los criterios de adjudicación y por lo que respecta a la retribución en aprovechamiento por parte del agente edificador, esta previsión ya se encuentra reconocida en el propio art. 9.3 TRLSRU que exige la valoración del porcentaje del techo edificado que debe atribuirse al propietario del inmueble.

Sin embargo, no se comprende el criterio de valoración correspondiente a las viviendas destinadas a protección pública, por cuanto se trata de parámetros correspondientes a los instrumentos de ordenación y no a un programa de actuación aislada.

Tampoco se comprende que se utilicen unos criterios sobre precios máximos de venta o arrendamiento de viviendas de protección, cuando el precio de los módulos de estos precios en venta y alquiler responde a una de las cuestiones más intervenidas por parte de las CCAA

La LOTUP, a diferencia del ROGTU no determina si dichos criterios deben ser aplicados en el análisis de la Alternativa Técnica o de la Proposición económico-financiera, debiéndose ponderar dichos criterios en las Bases Particulares o en los Pliegos de Condiciones Particulares[26].

Como acertadamente expone SERRANO LÓPEZ, no cabe introducir en el Programa alteraciones del planeamiento urbanístico que modifiquen el marco singular preexistente, por cuanto empezarían de nuevo a computar los plazos sin perjuicio de la injusticia que se le acarrearía al propietario que podría ser mucho más favorable y beneficioso que el anterior.

Lo cierto es que no se entiende nada.

C) LA TRAMITACIÓN DEL PAA EN SUSTITUCIÓN DEL PROPIETARIO.

El art. 186.3 LOTUP determina que la convocatoria se publicará en el “Diari Oficial de la Generalitat Valenciana” y a partir de ahí se contemplan dos meses para la presentación de la alternativa técnica y dos meses más para la proposición jurídico-económica todo ello de conformidad con las siguientes reglas:

a) Cualquier persona física o jurídica está legitimada para formular un programa de actuación aislada, edificatoria o rehabilitadora, en sustitución del propietario y pretender la adjudicación de su ejecución.

b) El contenido del programa de actuación aislada en sustitución forzosa del propietario debe adecuarse a las especificidades de su objeto y, en concreto, a la obligación del promotor de costear totalmente la ejecución, por convenio con la propiedad o por causa del procedimiento abierto en función del incumplimiento de esta, debiendo incluir los documentos propios un programa de actuación aislada.

El concurso para la aprobación del programa de actuación aislada y selección del adjudicatario por sustitución forzosa constará, como así se ha dicho anteriormente de dos fases:

a) Una primera, de plazo de dos meses de duración, para la presentación de alternativas técnicas en plica abierta por cuantos particulares lo deseen, debiendo permanecer en exposición pública todas las presentadas por el plazo mínimo de un mes. Transcurrido ese plazo el ayuntamiento seleccionará una alternativa técnica justificada en los factores establecidos en el pliego de condiciones.

b) Una segunda fase, de plazo de duración de dos meses, para la presentación, en plica cerrada, de las propuestas de convenio, proposiciones jurídico-económicas y memorias de viabilidad económica y, en su caso, de sostenibilidad económica, referidos a la alternativa técnica seleccionada.

Transcurrido ese plazo, en los diez días siguientes se procederá a la apertura de plicas, quedando en exposición pública toda ellas durante veinte días para recabar eventuales alegaciones al respecto.

SERRANO LÓPEZ, plantea, con acierto, la innecesaridad de extrapolar a los PAA el procedimiento bifásico de los PAI y en este sentido se aboga por prescindir del trámite sucesivo y separado de alternativa técnica y posterior proposición jurídica económica en los PAA.

En realidad y como glosa el citado autor, el acierto de las dos fases separadas puede tener su razón de ser en los PAI por cuanto este sistema refuerza el ejercicio del ius variandi en materia de planeamiento y asimismo abre la posibilidad de competencia a un mayor número de agentes económicos con la existencia de plicas cruzadas. Sin embargo, estas características no son equiparables a los PAA en los que no existe una competencia tan clara en los distintos proyectos de edificación en liza que de ninguna manera es comparable a la propia del Planeamiento.

Por otra parte, no debe olvidarse el carácter reglado de las licencias de obra que dejan escaso margen para la aplicación de criterios de oportunidad o simplemente discrecionales.

No obstante, la redacción del art. 186.4 LOTUP es clara y la redacción imperativa de la expresión “constará” preceptivamente de dos fases, descarta por completo el solape citado, sin que las bases reguladoras pueden prever lo contrario.

D) LA ADJUDICACIÓN DEL PROGRAMA DE ACTUACIÓN AISLADA Y SUS EFECTOS.

Una vez finalizado el plazo de presentación de alternativas técnicas o de proposiciones jurídico económicas, el art. 186.4.c LOTUP determina que en el período máximo de dos meses, el ayuntamiento adjudicará el programa de actuación edificatoria o rehabilitadora a aquella propuesta que mejor cumpla los requisitos establecidos en el pliego de condiciones.

La aprobación de los programas de actuación aislada produce, para la parcela, el solar o edificio a rehabilitar, los siguientes efectos:

a) En la modalidad de reparcelación forzosa o voluntaria, la adjudicación de la parcela o solar en proindiviso a los efectos de su distribución en régimen de propiedad horizontal, en la proporción resultante al adjudicatario del concurso junto con el propietario o propietarios y la ocupación de la parcela por aquel, a los efectos de la realización de las obras.

b) En la modalidad de expropiación forzosa, la obtención de la parcela o el solar por el adjudicatario del concurso, con el adeudo previo de su importe, valorado de acuerdo a los criterios establecidos en la legislación estatal de suelo, a los efectos de su edificación como propietario nuevo.

c) Constitución de garantía por un importe mínimo del cinco por cien del importe de las cargas del programa de actuación, incluyendo los costes de urbanización.

Llegado a este momento, el agente rehabilitador probablemente ya se encuentre inmerso en varios recursos contenciosos. Contra la orden de edificación, la declaración de incumplimiento, la valoración urbanística del bien, la posible reducción del aprovechamiento hasta el 50 %, contra las bases para la selección del agente rehabilitador, contra la Alternativa Técnica, contra el Convenio y contra la proposición jurídico económica. Todo ello con la esperanza de que no se recurra contra el corazón que no es otro que el Proyecto de Reparcelación horizontal.

Con todos estos antecedentes, la cuestión es que la historia nos da la razón. Porque el Agente edificador o rehabilitador en el régimen de sustitución forzosa, sencillamente no existe. Salvo honrosas y muy meritorias excepciones, llevadas a cabo por los propios Ayuntamientos o sociedades públicas mediante el sistema de gestión directa[27], como por ejemplo AUMSA en el Ayuntamiento de Valencia, estamos ante un procedimiento demasiado ritual y solemne, injustamente proteccionista con el propietario incumplidor y totalmente descorazonador para cualquier aspirante a promotor.

IV) LA VENTA FORZOSA.

A) CONCEPTO. NOVEDADES DE LA LEY 1/2019 DE 5 DE FEBRERO DE MODIFICACIÓN DE LA LOTUP:

La Ley 1/2019 desarrolla por primera vez una verdadera regulación de la venta forzosa, como sistema alternativo a la sustitución y a la expropiación.

Para GARCÍA DE ENTERRÍA la venta forzosa es el equívoco tecnicismo que utiliza el art. 1 del LEF y se trata de una «simple expropiación con beneficiario privado». De hecho podemos mantener que la principal diferencia entre ambas instituciones radica en el procedimiento que se aplique para su materialización, pues en la expropiación el procedimiento se aplica directamente entre la Administración expropiante y el propietario expropiado, limitándose la intervención del beneficiario determinado desde el principio del procedimiento a las actuaciones referidas en el artículo 5.2 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa.

Sin duda la regulación expresa de la venta forzosa representa una de las grandes novedades del nuevo marco normativo, por distintos motivos. De hecho y hasta la fecha, la legislación urbanística valenciana se limitaba a anunciar este procedimiento de forma residual pero sin incluir procedimiento alguno.

Por otro lado, la venta forzosa deja de considerarse como un procedimiento secundario de la ejecución mediante el programa de actuación aislada por sustitución y pasa a ser un proceso que puede utilizarse en idénticas condiciones a cualquier otro.

En realidad, nunca entendimos por qué esta medida no se aplicaba en la Comunidad Valenciana cuando lo cierto es que ya se contaba con experiencias positivas y favorables en otras ciudades y municipios.

Figura Nº 2 pagina web. Ayuntamiento de Sevilla. Fincas incluidas en el Registro de Solares.

B) PROCEDIMIENTO PARA LA VENTA FORZOSA.

De conformidad con el nuevo art. 187 bis LOTUP con la declaración de incumplimiento del deber de edificar, el ayuntamiento puede seleccionar directamente el procedimiento de venta forzosa sin necesidad de mayor justificación.

La nueva redacción de la LOTUP exige que la convocatoria de la subasta o concurso se inicie en un plazo no superior a dos meses desde la fecha de la resolución de la declaración de incumplimiento del deber de edificar o rehabilitar, y contendrá el precio mínimo de licitación, los plazos para edificar y cumplir las obligaciones urbanísticas pendientes, y la garantía que habrá de prestar el adjudicatario, en cantidad no inferior al 25 % del valor del solar.

Se exige que esta convocatoria se publique en el boletín oficial de la provincia correspondiente, incluyendo las características del inmueble y las condiciones de adjudicación. De esta forma, los criterios por los que habrá de regirse el concurso serán, al menos, los establecidos en el art. 186 LOTUP para la adjudicación de programas de actuación aislada que se han analizado con anterioridad:

a) Precio a satisfacer por el adjudicatario, que, en ningún caso, podrá ser inferior al valor que a efectos expropiatorios corresponda a la parcela o solar.

b) Plazo máximo para la ejecución de la edificación y, en su caso, las obras de urbanización.

c) Precios máximos de venta o arrendamiento de la edificación resultante.

d) Porcentaje de viviendas de protección pública a integrar en la edificación, en el caso de actuaciones de renovación o regeneración urbana de uso global residencial.

e) Garantía definitiva del cumplimiento del deber de edificar.

Finalmente y una vez confirmada la venta se exige al adquirente que inicie la edificación en el plazo de un año, inscribiéndose dicho compromiso en el Registro de la Propiedad.

C) CONCURSO DESIERTO.

En el caso de declararse desierta la primera licitación, se convocará un segundo concurso o subasta en el plazo de dos meses, con rebaja del tipo en un 25 % del precio correspondiente al propietario, sin que el precio del inmueble sea inferior al valor correspondiente a efectos expropiatorios. En la convocatoria del segundo concurso, el precio de licitación se incrementará con los gastos habidos en el primero.

Si la segunda convocatoria de la subasta o concurso también se declarara desierta, el ayuntamiento, en un plazo no superior a tres meses, podrá adquirir el inmueble por el precio de la última licitación, con destino al patrimonio municipal de suelo.

D) IMPORTE OBTENIDO DE LA VENTA FORZOSA.

El art. 187.8 bis LOTUP determina que el precio obtenido en la licitación se entregará al propietario, tras levantar las cargas de los inmuebles y deducir los gastos de gestión ocasionados y el importe de las sanciones impuestas por incumplimiento. Por tanto, de la contraprestación a satisfacer por la persona adquirente es preciso descontar el valor de las cargas que graven la finca y subsistan en ella.

Aunque la LOTUP no regula nada al respecto, y como así expone HERNÁNDEZ GIMENEZ[28] se considera que cuando en una licitación pública se alcance un precio superior a la valoración del solar, la diferencia corresponde al ayuntamiento, que ha de destinar el importe a las necesidades del patrimonio municipal de suelo y de vivienda.

Sin embargo la citada redacción del apartado 8 del art. 187 bis LOTUP, no contempla diferenciación alguna por lo que debería considerarse que la totalidad del precio de la subasta, incluyendo la superior al tipo de licitación debe ser entregada a la propiedad

E) LOS EFECTOS DE LA VENTA FORZOSA EN LAS CARGAS REGISTRALES INSCRITAS Y EN LOS DERECHOS REALES QUE AFECTEN AL INMUEBLE.

La enajenación forzosa de una finca incluida en el registro municipal de solares sin edificar, por expropiación o por venta, o su sujeción a sustitución forzosa, se producen con todas las cargas vigentes cuando no impidan el ejercicio de la obligación de edificar de acuerdo con el planeamiento urbanístico, siempre que las mencionadas cargas hayan sido constituidas por un título anterior a la notificación, y a la anotación en el Registro de la Propiedad, de la declaración de incumplimiento de la obligación de edificar.

En estos casos, de la contraprestación a satisfacer por la persona adquirente es preciso descontar el valor de las cargas que graven la finca y subsistan en ella.

En este caso el pago del precio satisfecho por el adjudicatario del concurso se realizará a los titulares del dominio de la finca así como a los otros derechos inscritos con anterioridad a la fecha de la nota del inicio del expediente o la consignación del mismo en el caso de que, debidamente citados, no hubieren comparecido en el expediente. También se hará constar el pago de las cantidades a que tenga derecho la Administración actuante, según la legislación urbanística aplicable. (Art. 87 del Reglamento de Inscripción de actos de naturaleza urbanística)

Las cargas posteriores a la fecha de notificación y de anotación o las que sean incompatibles con la obligación de edificar quedan extinguidas de pleno derecho por el hecho de la transmisión, y los registradores y registradoras de la propiedad las tienen que cancelar a solicitud de las personas interesadas, de acuerdo con la legislación hipotecaria..

Finalmente y aunque la LOTUP no establece nada al respecto, debe considerarse que el otorgamiento de la licencia comporta también la extinción definitiva de los arrendamientos y otros derechos personales.

F) LA SUSPENSIÓN CAUTELAR DE LA VENTA FORZOSA. UNA PIEDRA EN EL CAMINO.

Es evidente que aun cuando se emitiera una sentencia favorable declarando la nulidad del decreto que acordase la venta forzosa sería imposible revertir la finca a su antiguo propietario entre otras razones por la necesaria protección del tercero adquirente de buena fe.

Es doctrina reiterada, de carácter constitucional, la procedencia de acordar la suspensión de las resoluciones judiciales que:» conlleven el embargo de adjudicación a un tercero de buena fe de ciertos bienes inmuebles o el desalojo de viviendas o locales de negocio y, en general, la trasmisión del dominio sobre aquellos, con la consiguiente consolidación de una posición jurídicamente inatacable o de muy difícil y costoso restablecimiento»

En este sentido son suficientemente expresivos los autos 56/2013, de 25 de febrero del 2013, (recursos 6076/2012); 54/2013, de 8 de abril del 2013, (recurso 3652/2012); 52/2013, de 8 de julio, (recurso 2028/2013), 282/2014, de 17 de noviembre 2014, (recurso 7556/2013), y finalmente el 32/2014, de 10 de febrero 2014, (recurso 5078/2013).

En todos ellos el Tribunal Supremo ha puesto de manifiesto que la razón primordial para la suspensión de las subastas por medio de la medida cautelar, no es otra que la de evitar la transmisión del dominio del inmueble objeto del recurso.

Este es el criterio mantenido por la sentencia de fecha de 29 de abril de 2020 del TSJ de la Comunidad Valenciana (Ponente Carlos Altarriba Cano) que acuerda de la suspensión del procedimiento de venta forzosa del Hotel Alcora en la Pobla de Farnals (Valencia) con el criterio de la irreparabilidad, ya que la transmisión del dominio por ese tercero, el adjudicatario de la subasta generará, la consolidación de una posición jurídicamente inatacable.

V) LA EXPROPIACIÓN FORZOSA.

Estamos sin lugar a dudas ante un procedimiento denominado residual y que la práctica obligará a que se utilice en muy contadas excepciones.

A priori, la principal diferencia entre la venta forzosa y la expropiación podría radicar en el procedimiento que se utilizaba para su materialización, pues en la expropiación el procedimiento se aplicaba directamente entre la Administración expropiante y el propietario expropiado, limitándose la intervención del beneficiario. Sin embargo, el procedimiento de venta forzosa tiene carácter concurrencial, de modo que podrán intervenir en el mismo todos los terceros interesados siendo finalmente uno el adjudicatario.

Sin embargo, debemos pensar que la figura del beneficiario de la expropiación no puede atribuirse con total naturalidad en favor de un tercero, pese a la redacción del art. 186.1 LOTUP; y por tanto debería centrarse única y exclusivamente para las entidades que siempre han dispuesto de esta capacidad, como por ejemplo las sociedades urbanísticas municipales (art. 140 Ley del Suelo de Galicia) o el resto de entidades urbanísticas instrumentales (art. 179.2.b Texto Refundido Ley de Urbanismo de Cataluña) 

En realidad debemos concluir la inaplicación generalizada del sistema de expropiación forzosa, cuyas causas habría que encontrarlas, seguramente en las disponibilidades presupuestarias de los Ayuntamientos.

De hecho el capítulo de inversiones de los Ayuntamientos ya se encuentra bastante resentido por las expropiaciones ordinarias y por ministerio de la ley para encima acometer expropiaciones derivadas de la función social de la propiedad.

Aún así, podría utilizarse en situaciones muy concretas y específicas, entre estas para la adquisición de solares que pudieran ser una oportunidad trascendental o una actuación o para desencallar actuaciones indispensables para el interés público donde la iniciativa privada no ha podido actuar.

En este caso y como ejemplo, la Sentencia TSJCV de 7 de julio de 2003 (Ponente Carles Vento Desamparados) considera ajustado a derecho, el decreto del Ayuntamiento de Altea (Alicante) quedeclara incumplido el deber de edificar según las condiciones de unas licencias otorgadas, las declara caducadas y acaba, previo acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa abonando el justiprecio correspondiente.

VII. LA REDUCCIÓN DEL APROVECHAMIENTO URBANÍSTICO DEL ART. 49.3 TRLSRU

A. ¿SANCIÓN URBANÍSTICA O VALORACIÓN ESPECIAL?

Por lo que se refiere a este apartado, el art. 49.3 TRLSRU en relación los arts. 103.4 y 184.5 ambos de la LOTUP, determinan que en los supuestos de expropiación, venta o sustitución forzosas el contenido del derecho de propiedad del suelo podrá ser minorado en un porcentaje no superior al 50 por ciento de su valor, correspondiendo la diferencia a la Administración.

En primer lugar debe analizarse la naturaleza jurídica de esta reducción con objeto de determinar si estamos ante una medida sancionadora o un sistema de valoración especial.

El Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre esta cuestión en primer lugar en la conocida sentencia 61/1997 de 20 de marzo que declaró en definitiva el procedimiento expropiatorio o el de venta forzosa no constituyen procedimientos sancionadores “stricto sensu” ni estas medidas tienen una finalidad sancionadora a los efectos del artículo 25 CE.

Con posterioridad este criterio se confirma de nuevo con la STC 148/2012 de 5 de Julio (Rec. 1996/2002 Ponente: Ortega Álvarez, Luis Ignacio) en referencia al recurso interpuesto contra la Ley de Urbanismo de Extremadura y en la que se concluye que nos encontramos ante una reducción en el aprovechamiento que comporta un sistema de valoración urbanística y no ante una sanción urbanística.

Por lo que se refiere al posicionamiento de la Doctrina, MENENDEZ REXACH[29] considera que este artículo debe interpretarse, en el sentido que el bien se adjudica por su valor “real” pero su propietario sólo recibe el porcentaje que establezca la legislación autonómica, que será como mínimo, el 50% de aquél, circunstancia que nos hace pensar sobre si en realidad estamos ante una penalización o castigo y no ante una reducción del aprovechamiento sin más.

Por su parte SANCHEZ GOYANES[30] entiende que la consecuencia derivada del incumplimiento del deber de edificar se extrae de propio estatuto básico del propietario en referencia a una especie de “edificabilidad perdida”.

En este sentido el art. 11.2 TRLSRU resulta especialmente elocuente cuando determina:

“La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.”

Tal regulación implica que, siendo el valor de los inmuebles a los que se aplique la venta o sustitución forzosa un valor directamente derivado de la edificabilidad que le asigna al plan y dependiendo su patrimonialización de una actitud activa y determinada de su propietario, de conformidad con lo que disponga la ordenación urbanística vigente, no puede colegirse que se reduzca un valor preexistente ya que éste no forma parte del patrimonio propietario al no haberse cumplido las condiciones legales exigidas para su patrimonialización efectiva.

No obstante esta especial naturaleza de la venta o sustitución forzosa confirmada por el tribunal constitucional como ya se tuvo ocasión de analizar contrasta con el hecho de que desde el aspecto procedimental la ley debe exigir las mismas garantías que forman parte del derecho sancionador y de manera muy especial la necesidad de tramitación de un procedimiento contradictorio.

B. MECANISMOS PARA FIJAR LA REDUCCIÓN. LA LEY O EL PLAN URBANÍSTICO.

No hay duda de que el umbral de reducción del 50 % previsto en el art. 49.3 TRLSRU se corresponde con un límite de carácter básico que no pueden superar las CCAA. También es cierto que ninguna CCAA, salvo Baleares[31] ha pormenorizado esta minoración, fijándose en este caso, una disminución en un máximo del 25 % respecto del valor inicial del inmueble.

Consideramos que pese al silencio de la totalidad de normas autonómicas, no parece que los criterios de reducción deban ser previstos necesariamente como dice el art. 49.3 TRLSRU a través de: “la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística” y entendemos que los propios Ayuntamientos podrían en el marco de las normas urbanísticas de sus planes urbanísticos, en los reglamentos de regulación del REMSER o mediante sus propios criterios de fomento de la edificación, identificar cuales deben ser estos criterios reductores y por qué razón.

No pensamos que el art. 49.3 TRLSRU exija una “congelación del rango” en favor de la Ley. De hecho, aunque no estamos ante una “deslegalización” completa, entendemos que se permite una remisión en blanco al reglamento por parte de las distintas Leyes autonómicas que contemplan esta disminución. En realidad parece una voluntad del legislador de abandonar la regulación de esta reducción del aprovechamiento en favor de las normas reglamentarias, y, por lo tanto hacia los Planes urbanísticos municipales con objeto de que estos identifiquen caso por caso, cuales son las situaciones merecedoras de esta penalización.

C. LOS CRITERIOS DE APLICACIÓN A LA REDUCCION DEL APROVEHAMIENTO.

¿Qué criterios se deben ponderar para determinar cual debe ser la reducción del aprovechamiento hasta ese porcentaje máximo del cincuenta por cien que determina el art. 49.3 TRLSRU?

En realidad carecemos de antecedentes incluso de Jurisprudencia que se haya pronunciado sobre esta reducción, pero en cualquier circunstancia y situación esta disminución del aprovechamiento debe ponderar necesariamente el perjuicio que se causa al interés general.

Recientemente el Ayuntamiento de Valencia ha regulado de forma detallada unos porcentajes de reducción del aprovechamiento[32] que se hacen depender de distintas situaciones y que deben atender a las especiales circunstancias de cada caso, ponderando esta minoración en función de la entidad del perjuicio causado al interés general.

  1. Superficie del solar.
  • Su afección sobre el patrimonio histórico-artístico diferenciándose a su vez dos situaciones:
  • Si el inmueble se encuentra en un conjunto histórico.
  • Si la edificación se encuentra incluida en el catálogo de bienes inmuebles ponderando la reducción del aprovechamiento según los distintos niveles de protección.

Se considera por tanto por el Ayuntamiento que la mayor superficie del solar vacante determina un perjuicio al interés general de mayor intensidad, puesto que, por una parte, el deterioro que provoca en el paisaje urbano es más grave cuanto más grande es la superficie del solar vacante, y por otra parte, el resultado de la inactividad del propietario redunda en un mayor número de viviendas no edificadas, lo que implica una más relevante incidencia negativa en el mercado de suelo.

Por otra parte, se considera que el perjuicio al interés general es especialmente intenso cuando el solar vacante, con independencia de su superficie, se encuentra ubicado en ámbitos patrimonialmente protegidos, al menos en aquellos que gozan del mayor nivel de protección previsto en la vigente normativa sobre patrimonio cultural, en los que resulta particularmente importante garantizar la preservación de la imagen urbana, tanto por razones culturales como paisajísticas e incluso turísticas.

Por ello, el Ayuntamiento de Valencia propone elevar en un 10% adicional la reducción de aprovechamiento que procede conforme a su superficie para aquellos solares vacantes, ubicados en alguna de las Áreas del Conjunto Histórico de València declarado Bien de Interés Cultural.

Finalmente, se contempla una reducción de aprovechamiento en su grado máximo, que alcanzaría al 50 %, que se reserva para aquellos supuestos de especial gravedad para el interés general, considerándose como tales los solares que traen causa de la pérdida o destrucción de un edificio catalogado (art. 191 de la LOTUP). En estos casos confluye una doble circunstancia gravemente lesiva para el interés general, pues el solar no solamente no ha sido edificado en los plazos legalmente previstos, sino que además el solar trae causa del incumplimiento previo por la propiedad de su obligación de rehabilitar los inmuebles catalogados dando con ello lugar a la pérdida o destrucción de un edificio dotado de valores patrimoniales.

En el caso de edificios catalogados, se considera que es más grave el perjuicio causado al interés general cuanto mayor es su nivel de protección, pues es claro que el bien jurídico protegido, la integridad del patrimonio histórico-artístico, resulta más afectado cuando los valores protegibles presenten una mayor relevancia.

3. POSIBLES CRITERIOS ADICIONALES. LOS BIENES DE LA SAREB.

Finalmente, desde otros sectores, se plantea la posibilidad de considerar otros criterios correctores que podrían disminuir el aprovechamiento relacionados en este caso con las características singulares de los propietarios de las parcelas.

Nos referimos a los bienes incluidos en los balances de la SAREB, de las entidades financieras o de los fondos de inversión y que representan un porcentaje muy elevado de su inmovilizado en los centros históricos de la ciudad.

Posiblemente en el contexto actual de las distintas Leyes Autonómicas que regulan la función social de la vivienda y la validación a la potestad sancionadora realizada por el Tribunal Constitucional, podría haberse previsto que las Leyes autonómicas o los propios Ayuntamientos permitieran incorporar una reducción del aprovechamiento urbanístico con motivo de la concentración de inmuebles por parte de este tipo de sociedades.

VIII. CONCLUSIONES

Primera: El Registro de solares no es ni mucho menos la solución definitiva para garantizar el derecho a la vivienda ni tampoco el remate final para conseguir la revitalización, la mejora y la renovación de la ciudad preexistente. Desde 1954, llevamos casi setenta años confiando en sus virtudes y excelencias pero con resultados muy aislados y testimoniales y en cualquier circunstancia muy alejados de las grandes expectativas que generó.

Segunda: Ningún efecto va a producir este Registro en los cascos históricos de los pequeños municipios y para nada va servir para superar el reto demográfico o para apuntalar el fenómeno de la despoblación. El diagnóstico de estos centros urbanos arroja cientos de inmuebles deshabitados y no hay razón para aumentar la oferta, extremamente saturada, donde la gente no quiere vivir. En estos casos, no cabe duda de que los concursos y las subastas ya nacen desiertos.

Tercera: Por el contrario, en las ciudades de tamaño mediano es indiscutible el poder de intimidación y advertencia de este instrumento. La práctica demuestra que simultáneamente al trabajo de los Ayuntamientos en la tramitación administrativa, existe una realidad paralela en la que los propietarios incumplidores, ante la amenaza pública, acaban por solicitar licencia o por transmitir el inmueble a los agentes constructores. Por tanto se cumple y se realiza sin lugar a dudas el control de la especulación.

Cuarta: Este poder de coerción debe intensificarse más todavía si los Ayuntamientos empiezan a aplicar “reducciones de aprovechamiento” en el marco del art. 47.3 TRLSU. En este caso los Tribunales deberán definir la delgada línea que separa la reducción del aprovechamiento de la sanción propiamente dicha y qué criterios son los que defienden el interés general.

Quinta: No cabe duda de que el Registro de Solares casa mal con las crisis financieras e inmobiliarias y que se resiente con especial intensidad al comportamiento del mercado. En realidad y después de la intervención estatal sobre inmovilizado de las entidades financieras y Fondos de inversión, es una forma de que bienes, ahora en “manos muertas” vuelvan otra vez a los agentes promotores y constructores, que al fin y al cabo son los que producen vivienda.

Las llamativas subastas que se han quedado desiertas en muchos procedimientos gestionados por los Ayuntamientos no son más que auténticas curas de humildad que nos enseñan a asumir que estamos ante un sistema limitado y que llega hasta donde llega.

Sexta: El Agente edificador o rehabilitador en el régimen concertado con la propiedad, sencillamente no existe. Salvo honrosas y muy meritorias excepciones, llevadas a cabo por los propios Ayuntamientos mediante el sistema de gestión directa[33], estamos ante un procedimiento demasiado ritual y solemne, injustamente proteccionista con el propietario incumplidor y totalmente descorazonador por cualquier aspirante a promotor. Lógico es que muchas Comunidades Autónomas hayan desistido prontamente de este procedimiento claramente en favor de la venta forzosa.

Sétima: Se aventura cierto optimismo por lo que representa el refuerzo de la venta forzosa como sistema de actuación. De entre todas las posibilidades y siempre con sus luces y sombras, sigue siendo el procedimiento menos malo. Por tiempo y plazos, por su relativa sencillez en su tramitación y por la experiencia de otras ciudades no cabe duda de que estamos ante el único sistema posible.

Octava: El Registro de solares no es más que una pieza, eso sí importante en un puzzle en el que deben encajar varias partes y ninguna de ellas sobra. Obviamente debemos alternar las medidas de fomento, como son las Áreas de Renovación urbana de los Planes de Vivienda, las ayudas y subvenciones públicas al más que envejecido parque inmobiliario junto con medidas de fuerza entre la que necesariamente deberá actuar la rehabilitación y la edificación forzosa. Aun así no cabe duda de que “toda piedra… hace pared.”

Novena: La estrategia global debe ser conjunta y acumulada. Desde una auténtica movilización de los más de 3 millones de viviendas vacías en la Comunidad Valenciana, la adquisición pública de viviendas mediante la compra directa y el ejercicio del derecho de tanteo y retracto pasando por la mejora y la superación de los más de 600 barrios vulnerables, todo ello a través de las nuevas políticas públicas derivadas de los Fondos de Resilencia y Reconstruccion.

Décima: Para finalizar no se trata por tanto de una cuestión meramente jurídica de aplicación de los procedimientos regulados en las normas urbanísticas, sino que es necesario una autentica concienciación social de la necesidad de actuar en el interior de las ciudades, de fomentar la rehabilitación y renovación urbana.

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SERRANO LÓPEZ J.E. “Los Programas de Actuación Aislada. El Agente edificador o rehabilitador” en la obra colectiva “Instituciones de derecho urbanístico y ambiental de la Comunidad Valenciana” Editorial Thomson Reuters. 2016


[1] ALEMANY CLIMENT, S., El Registro Municipal de Solares y Edificios a Rehabilitar en la Comunidad Valenciana, Tirant lo Blanch, Valencia, 2005, págs. 19 y ss

[2] GÓMEZ ROJO, M. E., Líneas Históricas del Derecho Urbanístico con especial referencia al de España hasta 1936, en Revista de Estudios Histórico-jurídicos, núm. 25, 2003, págs. 93-146.

[3]Según la Exposición de Motivos del Decreto 635/1964: “Con los solares deben “reconstruirse” las edificaciones ruinosas, inhabitables, derruidas e inadecuadas. Finalmente con la Reglamentación que se propone no se trata, indiscriminadamente de rellenar los cascos urbanos con suficiente densificación, (…) tampoco se esperan soluciones mágicas de resultados sorprendentes; los programas de actuación han de modular serenamente las etapas de edificación. Lo que ha de evitarse es que se perpetúe, con regocijo de los especuladores, una situación gravemente dañosa.”

[4] SERRANO LÓPEZ J.E. “Los Programas de Actuación Aislada. El Agente edificador o rehabilitador” en la obra colectiva “Instituciones de derecho urbanístico y ambiental de la Comunidad Valenciana” Editorial Thomson Reuters. 2016. Madrid. Pág. 505

[5]BAÑO LEÓN J.M. “Derecho urbanístico común” Editorial Iustel. Madrid. 2009. Pág.378

[6] PORTO REY, E. “De la conservación individualizada del patrimonio inmobiliario a su Rehabilitación Integrada en el Planeamiento Urbano” Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, Nº 109 págs. 13 y ss.

[7] Gandia BOP 1-10-1996; Manises. BOP 28-12-2020; Chella BOP 4-2-2020; Losa del Obisco BOP 17-5-2016; Almussafes BOP 18-6-2015; Bolbaite BOP 17-9-2014; Estivella BOP 30-4-2009; BOP Alzira 7-2-2005; Picanya BOP 24-9-2009; Altea 19-6-2012; Jijona 1-10-2008; Teulada 22-7-2002; Aspe BOP 3-12-2020; Bigastro BOP 16-10-2020; Elche BOP 31-08-2007; Orihuela BOP 7-8-2008; Teulada BOP 22-7-2002; Teulada 22-7-2002; Villa-joiosa BOP 7-12-2007; Alcoi BOP 30-11-2001; Alicante BOP 19-6-2010; Almenara BOP 12-12-2019; Morella 15-6-2013

[8] COSTA CASTELLA E. “Comentarios a la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana. Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat.” Editorial Tirant Lo Blanch. 2015.Página 249

[9] MARTI SELVA E. “El deber de edificar solares y terrenos urbanizados” Práctica Urbanística, Nº 164, Sección Estudios, Mayo-Junio 2020, Wolters Kluwer

[10] https://www.levante-emv.com/valencia/2021/02/23/solares-vacios-valencia-35316271.html

[11] Memoria informativa del Plan Especial de Ciutat Vella de Valencia aprobado definitivamente por la Conselleria con fecha de de 13 de febrero de 2020.

[12] En igual sentido los Ayuntamientos de Almussafes, Alcoy, Gandia o Elche.

[13] Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valencia de 29 de junio de 2017 sobre las medidas impulsoras del Registro de Solares.

[14] ROGER FERNÁNDEZ, G., Gestionar la Ciudad Consolidada. Novedades Instrumentales en la Ley Valenciana 5/2014 de Ordenación del Territorio, Tirant lo Blanch, 2014, pág. 121.

[15] Por ejemplo el art. 114.1 Ley Urbanismo de Baleares excluye del REMSER a los solares que no puedan albergar menos de 4 viviendas.

[16] Preámbulo Ley 14/2018 de 5 de junio de Modernización y promoción de polígonos industriales de la Generalitat Valenciana.

[17] Venta forzosa aprobada por el Ayuntamiento de la Pobla de Farnals (Valencia) en el expediente de enajenación del Hotel Áncora.

[18]Sentencia TSJCV de 28 de septiembre de 2009 Sala de lo Contencioso-Administrativo. Ponente: José Luis Piquer Torromé.

[19] COSTA CASTELLÁ E. Op cit página 23.

[20]    PAYÀ GASSENT, J., Escasa implantación e innecesaria complejidad de la Edificación Forzosa y el Registro Municipal de Solares, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados. Abril 2010, Práctica Urbanística nº 92. Pág. 43.

  1. [21] Ley 6/2005 de 22 de abril sobre saneamiento y liquidación de entidades de crédito.
  2. Ley 8/2012 de 30 de octubre sobre saneamiento y venta de activos inmobiliarios el sector financiero y finalmente la
  3. Ley 9/2012 de 14 Noviembre de reestructuración y resolución de entidades de crédito.

[22] Sentencia Tribunal Supremo de fecha de 7 de junio de 2000 (Ponente Manuel Vicente Garzón Herrero)

[23] La citada sentencia considera de aplicación supletoria del art. 10.1 del Decreto 635/1964, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de edificación forzosa y Registro Municipal de Solares en relación con el art. 145 y concordantes de la Ley del Suelo de 1956

[24]Art. 180 y ss. Decreto Legislativo 1/2010 de 3 de agosto por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña.

[25] SERRANO LÓPEZ J.E. “El Programa de actuación aislada. El Agente edificador o rehabilitador” Instituciones de derecho urbanístico y ambiental de la Comunidad Valenciana. Editorial Thompson Reuters 2018. Página 523.

[26] ROGER FERNÁNDEZ G. “Gestionar la ciudad consolidada” Editorial Tirant Lo Blanch. 2015. “En cuanto a los criterios objetivos para la selección de la Alternativa Técnica determina que procede a valorar los aspectos relativos a las condiciones de diseño más idóneas desde el punto de vista de la Ordenación Urbanística en vigor, debiendo valorarse individualizadamente entre uno y diez puntos, considerando al efecto los factores siguientes. a) distribución funcional de las plantas de edificación y adecuación a la demanda social y a la disposición de la estructura portante. disposición de parte de la edificación a Vivienda de Protección Pública en los términos legalmente establecidos y en función de sus características urbanas (emplazamiento, valor del suelo etc.) c) diseño, materiales y expresión formal de todos los alzados y fachadas de la edificación. d) integración arquitectónica en el entorno y en el paisaje urbanos. e) mejora de la eficiencia energética y de la accesibilidad universal. Para formar juicio adicional y cualitativo a partir de estos factores, se solicitará al Colegio Profesional correspondiente de los técnicos competentes para la Edificación/Rehabilitación licitada, Informe Técnico que se incorporará al expediente para su consideración.

[27] Programa de actuaciones de la Sociedad Urbanística Municipal del Ayuntamiento de Valencia (AUMSA. 2. 2017-2018-2019-2020)

[28] HERNÁNDEZ GIMENEZ H. Actualidad Administrativa, Nº 2, Sección Urbanismo, Febrero 2018, Editorial Wolters Kluwer

[29] MENENDEZ REXACH A. “Ciudad y Territorio Estudios Territoriales, XXIX (152-153) 2007 383. Expropiación, venta o sustitución forzosa y responsabilidad patrimonial de la Administración

[30] SANCHEZ GOYANES E. “Comentario sistemático al Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008” Wolters Kulwer. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados. Edición 2009. Página 213.

[31] Art. 116.1 de la Ley 12/2017 de 29 de diciembre de Ordenación y Urbanismo de las Islas Baleares. Una deducción parecida se incorpora en la Ley 14/2017 de 17 de julio de Urbanismo de Canarias que contempla una reducción del 20 % sobre el valor del inmueble en concepto de gastos de gestión.

[32] Acuerdo de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Valencia de fecha de 21 de febrero de 2021. http://www.valencia.es/rmser/sites/default/files/docs/acuerdo_pleno_25_de_febrero_de_2021_de_criterios_de_prioridad_en_el_fomento_de_la_edificacion.pdf

[33] Programa de actuaciones de la Sociedad Urbanística Municipal del Ayuntamiento de Valencia (AUMSA. 2. 2017-2018-2019-2020)

¿Podríamos los Ayuntamientos solicitar licencia a la Subestación de Patraix, al Depósito de Gas de Castor, al aeropuerto de Castellón o a la ampliación del Reina Sofia?

 LA LICENCIA MUNICIPAL EN LAS OBRAS Y ACTOS DE USO DEL SUELO PROMOVIDAS POR OTRAS ADMINISTRACIONES.

A propósito de la modificación realizada en el art. 224 de la Ley de 5/2014 de Ordenación del territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunidad Valenciana por la Ley 9/2019 de Acompañamiento a los Presupuestos

Eduardo Costa Castellá. Letrado Mayor del Ayuntamiento de Gandia

Jorge Hervás Más. Jefe de Servicio del Departamento de Urbanismo del Ayuntamiento de Gandia. Profesor asociado del Departamento de Urbanismo de la Universidad Politécnica de Valencia

I. Actos no sujetos a licencia. Obras de Ordenación Territorial

Como regla general las obras realizadas por el Estado o cualquier otra Administración publica necesitan la correspondiente licencia municipal –sin que opere dispensa subjetiva– (así resulta de lo dispuesto en lo art. 84 a 84 ter de la Ley 7/195 de 2 de abril en adelante LBRL). Sin embargo esta sujeción a la previa licencia municipal no tiene lugar en el caso de que se trate de obras no propiamente urbanísticas, sino de ordenación del territorio o de interés general [SSTS 17/05/1993, (Roj: STS 14070/1993) 11/10/1994 (Roj: STS 13434/1994) y 26/04/2012, Rec. 6216/2008 y SSTSJ de Aragón , Sentencia 734/2003 de 28 Jul. 2003, Rec. 755/1999; País Vasco , Sentencia 393/2013 de 2 Jul. 2013, Rec. 1300/2011].

Lo bien cierto es que la autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios y sobre el cual, por tanto, extienden éstos sus competencias, como señala la STC 240/2006 recordando lo declarado en la STC 40/1988. Ahora bien, en este ámbito confluyen intereses de diferente naturaleza y, por lo que aquí importa, de distinta intensidad y ámbito territorial, de suerte que únicamente cuando dichos intereses públicos concernidos rebasan el ámbito puramente local se legitima el control por parte de otras administraciones.

Sobre la diferencia entre ordenación del territorio y el urbanismo, es del caso traer a colación entre otras la STSJ de las Islas Baleares 21/07/2011 Nº de Recurso: 662/2006 Nº de Resolución: 551/2011 (Roj: STSJ BAL 776/2011), en relación con los planes territoriales:

“Sabido es que la ordenación del territorio y el urbanismo tienen distinto contenido y alcance, habiendo el Tribunal Constitucional perfilado con claridad la distinción entre ambos conceptos. La ordenación territorial busca estructurar el territorio estableciendo los principios o directrices que los planes municipales habrán de desarrollar, y establece las pautas de ordenación para el desarrollo económico, social y cultural de la población de aquella autonomía o región. En definitiva tal y como señalan las Sentencias 36/1994 y 28/1997 la ordenación del territorio consiste en un conjunto de actuaciones públicas de contenido planificador, cuyo objeto consiste en la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio que lo componen.”

En consecuencia necesariamente la ordenación territorial tiene un ámbito autonómico, regional o supramunicipal, mientras que el urbanismo, que tiene como misión diseñar el modelo territorial local, tiene un contenido limitado y necesariamente de marcado carácter municipal.

Así, el urbanismo tiene un contenido notoriamente limitado, frente al extenso de la ordenación del territorio, actividad que coordina a las administraciones afectadas, estableciendo unas pautas de ordenación para el desarrollo equilibrado de toda la región, que busca la adecuada distribución de su renta. De lo expuesto ha de concluirse que la ordenación del territorio, necesariamente vincula al planeamiento, que en el desarrollo de aquella, habrá de redactarse.

Expuesto lo anterior, entre las obras de interés general que inciden en este concepto de ordenación del territorio sobre las que se ha pronunciados la jurisprudencia cabe citar entre otras:

• Las construidas en el dominio público marítimo terrestre de la competencia de la Administración estatal y en el dominio portuario (STS de 22/06/2012, Rec. 3599/2009 y 3/06/2014, Rec. 6143/2011)

• Las obras hidráulicas, presas u obras reguladoras de ríos (STS de 19/05/2008, Rec. 3622/2004 y 6/10/2010, Rec. 4461/2006)

• Construcción, reparación y conservación de carreteras estatales, o construcción de autovías (STSJ de Navarra, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sentencia 334/2008 de 30/06/2008, Rec. 120/2008, Madrid Sentencia 773/2014 de 17/11/ 2014, Rec. 2626/2012

• Construcción de gaseoductos, modificación y transportes de gas natural (STSJ de Valencia Sentencia de 16/11/2017, Rec. 218/2015; País Vasco Sentencia 79/2014 de 11/02/2013, Rec. 393/2012

• Saneamiento y depuración de aguas residuales supramunicipales.(STSJ de Castilla y León de Burgos, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª, Sentencia 328/2006 de 9/06/ 2006, Rec. 31/2006)

• Sustitución de comunicaciones internas de una autopista (STSJ de la Rioja de 11/02/2002, Nº de Recurso: 249/2000 Nº de Resolución: 64/2002.

• Infraestructuras para el funcionamiento de los puertos (SSTS 1/02/2005 Nº de Recurso: 3667/2002 y 1/04/2002 Nº de Recurso: 2287/1998)

• Construcción de acueductos para el trasvase de aguas de ríos que afecten al dominio público (STSJ Aragón 28/07/2003. Nº de Recurso: 755/1999 Nº de Resolución: 734/2003)

II. Actuaciones promovidas por la Administración

En relación con los actos de edificación y uso del suelo, en materia urbanística, promovidos por las Administraciones Públicas, el art. 180 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 9 de abril de 1976 (en adelante TRLS/1976) determinaba claramente que estas obras están sujetas a licencia municipal, no obstante cuando razones de urgencia o excepcional interés público lo exigieran, quedaban sometidas a un periodo de consultas sobre su conformidad o disconformidad con el planeamiento urbanístico en, posteriormente, el art. 244 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (en adelante TRLS/1992).

El art. 244 del TRLS/1992 contemplaba tres posibilidades: (i) como regla general –implícita a la vista del art. 242-, era la sujeción a licencia de los actos de edificación y uso del suelo. (ii) La segunda, en los casos de urgencia o excepcional interés público, permitía la remisión del proyecto a la Administración municipal a fin de que comunicara la conformidad o disconformidad del mismo con el planeamiento. (iii) La tercera, cuando igualmente concurriesen las circunstancias excepcionales y además lo proyectado fuese disconforme con el planeamiento, permitía prescindir de la autorización o conformidad municipal y modificar o revisar el planeamiento. En este sentido, el citado precepto regulaba dos procedimientos distintos, uno en caso de disconformidad del proyecto con el planeamiento, y otro en caso de conformidad.

Ahora bien; ello no significa que no se realice por el Ayuntamiento competente la precisa actividad técnica y administrativa de verificación de la concordancia de la construcción, obra o instalación proyectada con el planeamiento en vigor. Es decir, que la única peculiaridad que establecía el art. 242 TRLS/1992 (igual que el art. 180.2 TRLS/1976) era de carácter procedimental, pero se mantiene la potestad municipal de control urbanístico aunque reduciendo el plazo para su ejercicio y cambiando la forma en la que tal control se plasma: en lugar de un acto de concesión de licencia, se produce una comunicación de conformidad con el planeamiento en vigor.

Debe recordarse a estos efectos que el título habilitante (licencia) constituía el supuesto típico de autorización administrativa que, sin carácter constitutivo ninguno, se limita a permitir el ejercicio de un derecho (o facultad ínsita en el mismo), previa comprobación de la adecuación del ejercicio pretendido a la normativa de aplicación. Preexistencia del derecho y carácter reglado del título, por tanto, resultan ser los elementos definitorios de la licencia, que remueve los obstáculos a efectos de ejercicio del derecho. Unos elementos que han sido puestos de manifiesto en numerosas ocasiones por doctrina14 y jurisprudencia. A modo de ejemplo —entre tantos otros— en la Sentencia de 2 de octubre de 1999 (rec. cas. 2294/1994), el Tribunal Supremo señala de manera clara que:

“[…] el contenido concreto del derecho a edificar no se deriva de la licencia sino del plan, siendo la licencia una mera técnica de remoción de límites de un derecho preexistente.”
Es del caso significar una vez más, (i) que una cosa es que se excluyan del régimen común de obtener el correspondiente título habilitante, las grandes obras de marcado interés público que, siendo de la competencia estatal, por su gran trascendencia para la sociedad, no puedan quedar pendientes de una decisión municipal (STS 14/07/2003 Nº de Recurso: 8213/2000), y (ii) otra bien distinta determina la concurrencia de razones de urgencia de urgencia o excepcional interés público, suficientemente justificadas referidas no al puro hecho de la construcción, sino a la necesidad concreta de la construcción de un determinado proyecto.

La justificación en este caso debe ser expresa, sin que pueda quedar sustituida por el proyecto mismo (STS 27/03/2003 Nº de Recurso: 8553/1999) La pura justificación de la necesidad de llevar a cabo actuación urbanística es lo que habilita este procedimiento y, cuando el Ayuntamiento interesado comunica su disconformidad con la acomodación del proyecto de obras al planeamiento, se proyecta en una doble dirección: (i) la una, por la decisión final acerca de la ejecución del proyecto por la Administración que cuida del interés superior, y, (ii) la otra, por el ajuste del planeamiento urbanístico a la nueva situación creada por la inviabilidad de la obra definitivamente puesta en marcha, ámbitos que son distintos, por ser diferente su virtualidad, ya que el primer momento es decisivo al imponerse un proyecto concreto contra el planeamiento en vigor.

El artículo 244-2 del TRLS/1992, no resultó afectado por la sentencia del Tribunal Constitucional 61/97, de 20 de Marzo, (y dejado en vigor por la Disposición Derogatoria Única de la Ley 6/98, de 13 de Abril).

El procedimiento de regulación de las actuaciones promovidas por las Administraciones públicas se recogió en primer lugar a través de la D.A. 10ª del Real Decreto Legislativo 2/2008 por el que se aprobaba el texto refundido de la ley de suelo y se reprodujo con posterioridad en la D.A 10ª del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU). De ello se hace eco la reciente STS nº 1279/2019 de 30 Sep. 2019, Rec. 75/2019 que resuelve la exhumación de los restos mortales del que fuera Jefe del Estado de la Basílica de la Santa Cruz del Valle de los Caídos y su inhumación en el Cementerio de El Pardo-Mingorrubio, al declarar (F.D 6º):

“En todo caso, esta actuación material cuenta con la cobertura de las previsiones de la disposición adicional sexta bis de la Ley 52/2007 en relación con la disposición adicional décima del texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana , aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, que faculta al Consejo de Ministros para decidir la ejecución de proyectos. Es decir, no necesita licencia municipal [ sentencias de esta Sala de 18 de diciembre de 2002 (recurso n.º 1369/2000 ) y n.º 1402/2000 ); 15 de diciembre de 2014 (casación n.º 254/2014 ); 16 de diciembre de 2014 (recurso n.º 392/2012 ) que, si bien se refieren a otros textos legales, su contenido era sustancialmente igual que el vigente]. Y ningún obstáculo hay, desde el punto de vista de la regulación de los contratos del sector público, para la adjudicación de parte o de todos los trabajos a empresas privadas si no los llevara a cabo, con sus medios, la Dirección de Inmuebles y Medio Natural del Patrimonio Nacional”.

1. Los conceptos «urgencia» y «excepcional interés público»

Los conceptos de urgencia o excepcional interés público responden a conceptos jurídicos indeterminados para cuya determinación se concede a la Administración un cierto margen de discrecionalidad con los que intenta delimitar un supuesto concreto, es decir, que el hecho de que concurran conceptos como el interés público o la urgencia no supone que se conceda a la Administración una exención del control jurisdiccional. La existencia de potestades discrecionales o de conceptos jurídicos indeterminados no supone una «patente de corso» para la Administración. De esta manera siempre existe la posibilidad de ejercer un control jurisdiccional y para articular ese control se utilizarán tres técnicas: (i) el control de los elementos reglados del acto discrecional (en particular, la desviación de poder); (ii) el control de los hechos determinantes y (iii) el control por aplicación de los principios generales del Derecho [SSTS de 15/12/2014, Rec. 254/2014; 16 /12/ 2014, Rec. 392/2012; 28/01/2019 Rec. 5793/2017 y la Sentencia nº 1421/2019 de 23/10/2019, Rec. 1042/2017 entre otras]

(i) Mediante el control de los elementos reglados del acto se encuentra la finalidad que se atribuye al acto administrativo; si la actuación administrativa se desvía de tal fin, incurrirá en desviación de poder y perderá su legitimidad; en nuestro caso, existirá desviación de poder en aquellos casos en los que se utilice el procedimiento de urgencia cuando el auténtico fin que se pretende con el empleo de tal calificación sea eludir la tramitación de una licencia urbanística o soslayar el ingreso de un impuesto como el que nos ocupa.

(ii) Toda potestad discrecional se apoya ineludiblemente en unos elementos fácticos que constituyen el presupuesto de la actuación administrativa. La valoración de tales elementos de hecho podrá ser subjetiva, pero no puede quedar al arbitrio de la Administración y es perfectamente susceptible de control jurisdiccional en la fase probatoria de un recurso contencioso-administrativo mediante la aportación de las pruebas que se consideren pertinentes.

(iii) Por último, los principios generales del derecho nos brindan un tercer elemento de control de la discrecionalidad administrativa puesto que suponen el postrero refugio de los valores jurídicos que protege nuestro ordenamiento. El principio de igualdad, el de proporcionalidad o el de interdicción de la arbitrariedad deben considerarse como herramientas de control de la discrecionalidad administrativa.

Un ejemplo de lo expuesto, lo encontramos en la STS de 12/12/2012, Rec. 1585/2010 que enjuicia la anulación de un acuerdo de Consejo de Gobierno de la CA Madrid, por el que se declaró de interés general y se aprobó el proyecto de las obras de restauración y consolidación del Depósito n. º 3 del Canal de Isabel II para instalaciones de golf, cerramiento y construcción de 3 pabellones, así como las zonas verdes e instalaciones deportivas a ubicar en su superficie.

2. Recepción de esta norma excepcional en la legislación de las Comunidades Autónomas

La práctica totalidad de las Comunidades Autónomas incluyen en su regulación urbanística, los actos promovidos por la Administración Autonómica y su régimen aplicable, al igual que determinan los actos sujetos a licencia urbanística.

Del mismo modo, en sus legislaciones de ordenación territorial, contemplan los diferentes instrumentos de planificación territorial.

CCAA NORMA ARTÍCULO

ANDALUCÍA Ley 7/2002, de 17 de diciembre por el que se aprueba la Ley de Ordenación del territorio y Urbanismo de Andalucía. Art. 170

ARAGON Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón art. 240
ASTURIAS Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo Artículo 17 Actuaciones promovidas por el Principado de Asturias Artículo 18 Actuaciones promovidas por la AGE
BALEARES Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Illes Balears Artículo 149 Actos promovidos por administraciones públicas
CANARIAS Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias Artículo 334 Actuaciones promovidas por las administraciones públicas
CANTABRIA Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria Artículo 194 Obras promovidas por las Administraciones Públicas
CASTILLA-LA MANCHA Decreto Legislativo 1/2010, de 18/05/2010, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística Artículo 65 : La calificación urbanística para actos promovidos por las Administraciones Públicas o los usos correspondientes a áreas de servicios de carreteras Artículo 173 El trámite de consulta es sustitutorio de la licencia de obras
CASTILLA Y LEÓN Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León Artículo 290 Actos promovidos por Administraciones públicas
CATALUÑA Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo Artículo 190 Actos promovidos por administraciones públicas
EXTREMADURA Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura Artículo 155 Actos promovidos por Administraciones Públicas
GALICIA Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia Artículo 147 Actos promovidos por las administraciones públicas
LA RIOJA Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja Artículo 196 Actos u obras promovidos por Administraciones públicas
MADRID Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid Artículo 161 Actos promovidos por las Administraciones públicas
MURCIA Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia Artículo 269 Actos promovidos por Administraciones públicas
NAVARRA Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo Artículo 190 y 191 Obras ordinarias promovidas por la Administración municipal
PAÍS VASCO Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo Artículo 212 Actos promovidos por las administraciones públicas.
VALENCIA Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana Artículo 224 Actos promovidos por las administraciones públicas Artículo 224 redactado por el artículo 95 de la Ley 9/2019, de 23 de diciembre, de la Generalitat, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat

III. Los actos promovidos por las Administraciones Públicas y sus concesionarios en la nueva Ley 9/2019 de modificación de la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunidad Valenciana.

La redacción original del art. 224 de la LOTUP respecto de los actos promovidos por administraciones públicas, lo integraban cuatro apartados: (i) el primero incorporaba el contenido del art. 197.1 de la LUV, de modo que los actos promovidos por la administración General del Estado, por la Generalitat o por las entidades de derecho público dependientes o vinculadas a ellas, se encontraban sujetos a licencia municipal, salvo las excepciones previstas en la legislación sectorial aplicable”; (ii) en los apartados 2º y 3º sintetizaba el anterior art. 98 de LUV en orden a la tramitación de aquellas obras publicas promovidas por la Generalitat, mientras que en el apartado 4º se refería a cuando la obra fuera promovida por la administración del Estado se sujetaría a las prescripciones legales que le fuesen aplicables, incorporando en esencia el art. 99.1 de la LUV, lo que comportaba una remisión a lo establecido en la D.A. 10ª TRLS/2008 hoy contenida en el TRLSRU.

La Ley 9/2019 de 23 de diciembre de medidas fiscales, de gestión financiera de la Generalitat Valenciana, modifica su redacción e incorpora la consulta previa a la Administración como presupuesto previo a la ejecución de proyectos de interés general.

La reforma operada por Ley 9/2019, sigue la estela de lo establecido por otras CC.AA como Andalucía, Baleares, Cataluña, Castilla La Mancha o Extremadura etc, si bien con el olvido de incluir que también se encuentran sujetos a licencia municipal los actos de las entidades locales que no tengan la competencia para otorgar la licencia (véase el art. 190 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña). Finalmente y a contrario sensu no lo está por innecesaria cuando se refiera a obras cuyo proyecto lo elabora el propio Ayuntamiento en su término municipal, como veremos posteriormente.

En el nuevo art. 224 LOTUP, se contienen tres previsiones distintas: (i) establece como regla general que actos de uso del suelo promovidos por la Administración General del Estado, por la Generalitat valenciana y entidades de derecho público dependientes o vinculadas a ellas quedan sujetas a licencia municipal, regulando el procedimiento ad hoc (apartado 1); (ii) se sustituye la licencia por una consulta al ayuntamiento en referencia a los actos de uso de suelo de interés general, comunitario o local, o cuando razones de urgencia o excepcional interés público declarado por el Consell; (iii) tratándose de obras promovidas por la Administración del Estado se sujetará a las prescripciones legales que le sean aplicables, lo que implica una remisión a lo dispuesto en la D.A. 10ª del TRLSRU y en la legislación sectorial aplicable

1) Regla general: Control a través de la Licencia Municipal. Las excepciones previstas en la legislación sectorial que excluyen esta regla principal. Las obras públicas de interés general.

En primer lugar la LOTUP establece como regla general que “los actos de uso del suelo que sean promovidos por la Administración general del Estado, por la Generalitat o por las entidades de derecho público dependientes o vinculadas a ellas, estarán sujetos a licencia municipal, salvo las excepciones previstas en la legislación sectorial aplicable”. De esta forma el legislador valenciano, opta por un control mediante la técnica de la licencia municipal a cualquier acto de uso del suelo que sean promovidos por la Administración general del Estado, por la Generalitat o por las entidades de derecho público dependientes o vinculadas a ellas.

El ámbito subjetivo requiere que el promotor del acto o la actividad sea:
• La Administración del Estado.
• La Administración Autonómica.
• Las entidades de derecho público dependientes o vinculadas a la Administración del Estado o a la Generalitat Valenciana, distintas de la municipal, lo que implica una remisión a la Ley 40/2015 de 1 de octubre así como a las correlativas de la C.A Valenciana.

El procedimiento a seguir se detalla en las letras a) y b) de este apartado 1 concretado en:

(i) una remisión del proyecto acompañado de una memoria justificativa por parte del promotor al Ayuntamiento, para su examen por plazo de dos meses, plazo que puede ser reducido en los supuestos de urgencia (entendemos a la mitad pues el precepto lo señala)

(ii) Si el ayuntamiento manifestase oposición fundada al proyecto, la conselleria competente en materia de ordenación del territorio resolverá razonadamente sobre la ejecución o modificación de dicho proyecto, es decir resuelve la Concellería no el Ayuntamiento, con lo que esa supuesta licencia se está desfigurando; (iii) si media conformidad por parte del Ayuntamiento este concede la licencia.

Sin embargo la Ley contiene una exoneración de licencia para aquellos supuestos en los que legislación sectorial determina claramente su no sujeción, excepciones, que como veremos más adelante, dejan claramente en entredicho la regla general y así resulta cuando dispone “salvo las excepciones previstas en la legislación sectorial aplicable”.

Por tanto, trae la norma a colación la salvedad establecida en la D.A. 3ª apartado 3º de la Ley 13/2003 de 23 de mayo reguladora de la concesión de obras públicas que determina claramente que: “La construcción, modificación y ampliación de las obras públicas de interés general no estarán sometidos a licencia o a cualquier otro acto de control preventivo municipal.”

1.1 Las actuaciones de generación, transporte, distribución, de energía eléctrica como actuaciones sujetas a licencia.

El suministro de electricidad como servicio de interés económico general para
la ciudadanía tiene una regulación sectorial específica, con el objetivo de supervisar la generación, transporte, distribución, servicios de recarga energética, comercialización
e intercambios intracomunitarios e internacionales, así como la gestión económica y técnica del sistema eléctrico.

Así por ejemplo en el Decreto autonómico 88/2005, de 29 de abril, del Consell de la Generalitat, se establece el procedimiento a seguir en las autorizaciones de instalaciones de producción, transporte y distribución de energía electica, cuyo art. 6.4 señala que las autorizaciones se otorgarán sin perjuicio de otros permisos necesarios en la normativa sectorial. En este sentido se pronuncia Sentencia nº 1/2015 de 7 Ene. 2015, Rec. 781/2010 del TSJ de la Comunidad Valenciana, sección 1ª que resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la instalación de la subestación eléctrica de Patraix (Valencia). La Sala considera que la citada instalación se encontraba sujeta a licencia, en este caso de carácter inocuo, sin que existiera razón para considerarse una actividad molesta o peligrosa, pero en cualquier caso y pese a tratarse de una instalación de distribución sí que quedaba sujeta a licencia y ello pese al fundamentado voto particular de los de los magistrados de la Sala que compartimos.

Por su parte, la Ley 6/2014, de 25 de julio, de Prevención, Calidad y Control
ambiental de Actividades en la Comunitat Valenciana exonera del trámite de la
licencia ambiental a: “Cualquier otra que por la legislación estatal o autonó-
mica exigiese autorización sectorial previa.” En este caso, si conforme con lo
previsto en el art. 53 de la ley del Sector Eléctrico, la instalación dispone de Autorización administrativa previa o Autorización administrativa de construcción,
las subestaciones podrán tramitarse mediante el procedimiento de declaración
responsable. (Apartado 13.1.18 del Anexo II Ley 6/2014 de la Generalitat Valenciana)

En cualquier caso debemos considerar que este tipo de instalaciones de transporte y distribución de energía eléctrica se encuentran sujetas a licencia municipal o título equivalente sin que resulten exoneradas por su normativa sectorial.

1.2 Las instalaciones de almacenaje y transporte de hidrocarburos

Por lo que se refiere a este tipo de instalaciones, se estará a lo dispuesto en el
artículo 59.2 de la Ley 34/1998 de 7 de octubre del sector de hidrocarburos que declara expresamente que estos proyecto tiene la consideración de almacenamiento básico, tratándose de una red básica de transporte de gas natural. En tal caso conforme a las DA 3 ª y 12ª Ley 13/03, no necesitan de licencia municipal.

De esta forma y por ejemplo, la STSJ de la Comunidad Valenciana de 16/11/2017 Nº de Recurso: 218/2015 en relación con la construcción de una planta de operaciones en ejecución del Proyecto Castor que tiene la consideración de almacenamiento básico a los efectos del art. 59.2 Ley 34/98, tratándose de red básica de transporte de gas natural, declara:

“Indudablemente se trata de una instalación no sujeta a licencia o a cualquier
otro acto de control preventivo municipal, sino que en el trámite de autorización,
el Ayuntamiento es oído al objeto de que informe sobre la adaptación del proyecto al Planeamiento urbanístico, de modo que en caso de discrepancia, prevalecerá
la decisión estatal sobre la ubicación de la instalación, todo ello de conformidad con la DA 13ª de la Ley 13/2003 a cuya aplicación se remite la DA 12ª”

1.3 Las instalaciones de telecomunicaciones

El artículo 34 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones
determina que para la instalación de redes públicas de comunicaciones electró-
nicas o de estaciones radioeléctricas en dominio privado, no podrá exigirse por
parte de las administraciones públicas competentes la obtención de licencia o autorización previa de instalaciones, de funcionamiento o de actividad, siempre que
el citado plan haya sido aprobado por dicha administración. En este sentido se pronuncia la STSJ de la Comunidad Valenciana Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª, Sentencia 107/2019 de 21 Feb. 2019, Rec. 232/2017

1.4 Otras normas sectoriales

1.4.1. Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, en su art.18 establece que las obras y servicios de construcción, reparación, conservación o explotación del dominio público viario, incluyendo todas las actuaciones necesarias para su concepción y realización, no están sometidas, por constituir obras públicas de interés general, a los actos de control preventivo municipal a los que se refiere el art. 84.1.b de la Ley 7/1985 de 2 de abril, ni por consiguiente al abono de ningún tipo de tasas por licencia de obras, actividades o similares

1.4.2. Ley 22/1988, 28 julio, de Costas, en su art. 111 dispone que tienen la calificación de obras de interés general y serán competencia de la Administración del Estado:

a) Las que se consideren necesarias para la protección, defensa, conservación y uso del dominio público marítimo-terrestre, cualquiera que sea la naturaleza de los bienes que lo integren.
b) Las de creación, regeneración y recuperación de playas.
c) Las de acceso público al mar no previstos en el planeamiento urbanístico.
d) Las emplazadas en el mar y aguas interiores, sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas.
e) Las de iluminación de costas y señales marítimas.
Añadiendo en su apartado 3 que las obras públicas de interés general citadas en el apartado 1 de este artículo no estarán sometidas a licencia o cualquier otro acto de control por parte de las Administraciones locales y su ejecución no podrá ser suspendida por otras Administraciones públicas, sin perjuicio de la interposición de los recursos que procedan.

1.4.3. Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante en su art. 60 establece que las obras a que se refiere este capítulo no estarán sometidas a los actos de control preventivo municipal a que se refiere el art. 84.1.b de la Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, por constituir obras públicas de interés general.

1.5. La novedad de la consulta previa sustitutiva de la licencia de obras. La
teoría de la preferencia de los intereses objeto de protección.

Por lo que se refiere a este apartado y según la nueva redacción del art. 224.2
LOTUP en el marco de la Ley 9/2019 de 23 de diciembre de medidas fiscales, de
gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat: “cuando se
trate de actos de uso de suelo de interés general, comunitario o local, o cuando
razones de urgencia o excepcional interés público declarado por el Consell así lo
exijan, el control preventivo propio de la actuación urbanística realizada a través
de una licencia se sustituye ahora mediante una consulta previa al ayuntamiento.”
La normativa valenciana incorpora, de esta manera las previsiones que sobre
este aspecto han realizado otras CCAA como Extremadura (art. 158 LOTUSExt)
o la propia Comunidad de Madrid (art. 161 LSM) sustituyendo el control de la
licencia por el de la consulta previa.

1.5.1. Análisis del procedimiento de la consulta previa

El procedimiento contiene las siguientes fases:
• 1º Traslado del proyecto al municipio para la emisión de informe sobre conformidad urbanística.
• 2º Emisión del informe sobre conformidad urbanística en el plazo de un mes.
La falta de emisión de informe municipal equivaldría a la conformidad con el proyecto.

• 3º Comunicación a la Conselleria competente en ordenación del territorio
para su posterior elevación al Consell de Govern Valencià, en caso de resultar el proyecto contrario al planeamiento.
Se reproduce en el ámbito autonómico lo dispuesto en la DA 10ª del TRLSRU para la Administración del Estado.
Procedamos a su análisis de forma más detallada:

a) Requisitos objetivos

La utilización del procedimiento especial y extraordinario (en la medida que se circunscribe a los actos de uso de suelo de interés general, comunitario o local, o por razones de urgencia o excepcional interés público declarado por el Consell) requiere que se cumplan los siguientes presupuestos legales:
• Que se trate de actividades o actos de naturaleza pública; pues se corresponde más que con el sujeto, con el propio estatuto de los intereses públicos que concurren.
• Exige rezones de interés general, comunitario o local, o bien (carácter alternativo) que exista urgencia o excepcional interés público declarado expresamente por el Consell..

Debe quedar debidamente motivado la aplicación del procedimiento y el supuesto invocado (repárese en que la SSTS 18 de diciembre de 2002. Nº de Recurso: 1369/2000 y Rec. Nº 1402/2000, sobre autorización de obras para ampliar el Museo del Prado, el especial análisis que hace para acreditar que está justificada la urgencia y el excepcional interés público).

• Debe observarse el procedimiento establecido.
• La urgencia o el excepcional interés público deben ser previamente declarados y expresamente motivados por el Consell para poner en marcha el procedimiento.
• Es un procedimiento alternativo a la licencia urbanística municipal, que constituye una manifestación de la necesidad de resolver conflictos entre Administraciones por razón de la competencia y una manifestación de la prevalencia del concepto supralocal o supramunicipal, sobre lo local.

b) Requisitos de actividad

Hemos visto que este procedimiento especial, exige de la observancia del procedimiento ad hoc previsto al efecto por parte del art. 224.2 de la LOTUP al objeto de garantizar que el acto que habilita la ejecución de la actividad pública sea conforme a Derecho a los efectos jurídico materiales y formales. El procedimiento consistiría en que:

• La Administración Autonómica, una vez que el Consell de la Generalitat aprecie de forma motivada interés general, comunitario o local, o las razones de urgencia o excepcional interés público a través de su órgano competente, por razón de la materia (Conseller o Consellera) remita el proyecto de que se trate al ayuntamiento o ayuntamientos que corresponda.
• Sometimiento durante el plazo de un mes, del proyecto a la consideración del Ayuntamiento o ayuntamientos quienes en el plazo de un mes, han de notificar la conformidad o disconformidad del proyecto con el planeamiento urbanístico en vigor. En caso de urgencia o excepcionalidad, dicho plazo podrá reducirse a quince días naturales.
• El acuerdo municipal determinará la conformidad de la obra o acto con el planeamiento urbanístico y comprobará si se dan las razones que justifiquen el procedimiento especial.
• La falta de acuerdo municipal producirá efectos de informe favorable, que habilitará la ejecución de la obra o actividad. (La no contestación municipal en el plazo establecido equivale a la conformidad con el proyecto)
• De existir conformidad de la obra o actuación con el planeamiento urbanístico, se proseguirá con su ejecución por la Administración actuante.
• De mediar disconformidad con el planeamiento, el órgano administrativo que tramita el proyecto, previos los informes que sean oportunos, según el régimen de funcionamiento de la Administración de que se trate: (i) la administración titular del proyecto adaptará su contenido si es posible a la ordenación urbanística aplicable, comunicando las rectificaciones al ayuntamiento. (ii) De no ser posible la adaptación del proyecto a la ordenación vigente, se tendrá que establecer un procedimiento especial, pactado con todas las administraciones competentes, sin menoscabar la autonomía de la administración afectada.

Expuesto esto, el art. 224.2 LOTUP incorpora la denominada “teoria de la preferencia de los intereses defendidos” expuesta entre otras por la sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana de 14/06/2019 Nº de Recurso: 29/2019, en la que señala que aun tratándose de un acuerdo relativo a una suspensión de licencias, enjuicia el recurso interpuesto por la Generalitat Valenciana en referencia a la construcción de un Centro de acogida y reeducación de menores. La Sala considera que: “Frente al interés defendido por el ayuntamiento, perfectamente legítimo, pero referido a titularidad, a la propiedad del suelo y a las facultades que integra el dominio, así como, a la definición de sus actividades y usos; resulta prioritario, de manera manifiesta aquel que, pretende la protección, la reinserción y la rehabilitación de terceros desamparados”

La existencia de actuaciones que afectan o exceden del territorio de una determinada Entidad territorial supone que el interés sea local, supramunicipal o interés general de ámbito estatal; que pueden serlo tanto por razón del ámbito en que se desarrolla la actuación como por la materia a la que afecta. Ello supone una limitación de la competencia por razón de los intereses que concurren, tal y como resulta de la STC 13/1998, de 22 de enero, que declara la Constitucionalidad del RD 1131/1988, de 30 de septiembre, al considerar que no invade competencias del País Vasco por concurrencia de títulos competenciales diversos. Así, junto al medio ambiente, los de ordenación del territorio y urbanismo, agricultura y ganadería, montes y aprovechamientos forestales, o hidráulicos, caza y pesca o comercio interior, entre otro

La concurrencia de estos intereses hace necesaria una regulación propia (STS 06/10/1998 Nº de Recurso: 699/1994, sobre el Centro Penitenciario de Zuera), con el fin de conciliar los intereses concurrentes, facilitando la prevalencia del interés general sobre el interés local; pero que requiere en cualquier caso que la actuación se produzca en el marco legal permitido y a través de un procedimiento reglado. Así la STC 306/2000, de 12 de diciembre, ante el «Supuesto de competencia de ordenación territorial que corresponde a las Comunidades Autónomas», considera que el plan de ordenación de los recursos naturales de los Picos de Europa excede en su regulación del contenido básico traspasando así las competencias estatales en la materia, correspondiendo, atendiendo al detalle que regulan, a las comunidades autónomas su establecimiento.

La concurrencia de intereses concurrentes de varias Administraciones y su respectivo régimen competencial exige se aplique más que medidas de control los principios que deben presidir las relaciones entre las Administraciones Públicas, como los de cooperación, coordinación y el de lealtad institucional , y con esto concluye el legislador valenciano, al declarar en el art. 224.2 de la LOTUP que “de no ser posible la adaptación del proyecto a la ordenación vigente, se tendrá que establecer un procedimiento especial, pactado con todas las administraciones competentes, sin menoscabar la autonomía de la administración afectada”

1.5.2 El control de las razones de urgencia o excepcional interés público

Hemos referido anteriormente que las razones de urgencia o excepcional interés público son conceptos jurídicos indeterminados y como tales sometidos a control jurisdiccional, no en vano, con respecto a las razones de urgencia, algunos autores han mostrado cierto sarcasmo; valgan como ejemplo las palabras de GONZÁLEZ PÉREZ
Todos sabemos lo que son las razones de urgencia para el Estado. Basta recordar el número extraordinario de procedimientos de expropiación de urgencia incoados para evitar el pago previo a la ocupación, que no llegaron a consumarse sino muchos años después de la declaración de urgencia. En estos supuestos de realización de actos enumerados en el art. 242 TRLS/1992, la urgencia se evocará pura y simplemente para eludir el régimen general de licencia.
Conviene significar que el que la obra sea de interés general, comunitario o local, o cuando razones de urgencia o excepcional interés público así lo demanden exigen no solo que sea declarado por el Consell, sino además de una existencia o motivación del interés general que exige inapelablemente el art. 224.2 de la LOTUP para hacer uso de tal potestad.

Como resulta de la jurisprudencia del TS (Sentencias de 15 Dic. 2014, Rec. 254/2014 y 16 Dic. 2014, Rec. 392/2012), el ejercicio de la potestad proclamada en la regla transcrita

«viene condicionado por la preexistencia de razones de urgencia o excepcional interés público, que son conceptos jurídicos indeterminados a integrar conforme a las circunstancias de cada supuesto concreto contemplado, y bastando la concurrencia de una de ellas para que pueda adquirir plena efectividad de materialización de la potestad emanada del art. 224.2 de la LOTUP [de redacción similar a la actual disposición adicional décima del TRLSRU ], con arreglo al cual la competencia municipal se limita a informar sobre la conformidad del proyecto de obra con el planeamiento urbanístico en vigor, informe que no tiene ni el alcance de la licencia ni su posible carácter negativo supone un impedimento para la obra en cuestión» .

A este respecto, «ha puntualizado la jurisprudencia que, en tanto en cuanto nos hallamos ante una excepción al principio general de intervención del Ayuntamiento en todas las obras que se realicen en su término municipal, resulta obligado verificar en cada supuesto la concurrencia de las específicas razones de urgencia o de excepcional interés público que legitiman la utilización de un procedimiento tan excepcional como el presente, que en razón precisamente de su carácter excepcional exige una motivación que satisfaga mínimamente las exigencias que el uso de tan exorbitante potestad supone».

Téngase en cuenta, también, para fijar con más precisión las facultades que la Comunidad Autónoma, puede asumir conforme al tan repetido art, 224.2 de la LOTUP, que tales facultades no pueden ser interpretadas como la posibilidad de realizar actos urbanísticos libremente y sin respetar el planeamiento previsto siempre que se den los presupuestos de urgencia y excepcional interés público, ni que la concurrencia de tales requisitos pueda ser estimada discrecionalmente por el Gobierno. Respecto al primer punto conviene recordar que el planeamiento urbanístico forma parte del ordenamiento jurídico al que están sujetos todos los poderes públicos (art. 9.1 CE). La C.A. Valenciana tendrá que conformar en principio los actos que pretenda realizar al planeamiento existente. Sólo cuando esto no resulte posible y el excepcional interés público exija no sólo proceder por vía de urgencia que exime de solicitar previamente la licencia municipal, sino que de no ser posible la adaptación del proyecto a la ordenación vigente, se tendrá que establecer un procedimiento especial, pactado con todas las administraciones competentes, sin menoscabar la autonomía de la administración afectada. Se diferencia con ello de lo establecido en la D.A. 10 TRLSRU para la Administración del Estado en la que “el Consejo de Ministros decidirá si procede ejecutar el proyecto, y en este caso, ordenará la iniciación del procedimiento de alteración de la ordenación urbanística que proceda, conforme a la tramitación establecida en la legislación reguladora”. No debemos olvidar que a los Tribunales corresponde decidir si se han dado determinados los presupuestos de urgencia y excepcional interés público, y si era necesario, en su caso, apartarse del planeamiento establecido».

Es por ello que la suficiencia de la motivación no puede ser apreciada apriorísticamente con criterios generales, requiriendo por el contrario examinar el caso concreto para comprobar si, a la vista de las circunstancias concurrentes, la resolución judicial impugnada ha cumplido o no este requisito. Así, además (STS 16 Dic. 2014, Rec. 392/2012) las «razones de urgencia o excepcional interés público», a que se refiere el art. 224.2 LOTUP calificados de «conceptos jurídicos indeterminados»; concepto que, en cada caso, «hay que integrar conforme a las circunstancias de cada supuesto concreto contemplado”. Subrayando otro aspecto de la cuestión: “nos hallamos ante una excepción al principio general de intervención del Ayuntamiento en todas las obras que se realicen en su término municipal», añadiendo, en relación con el excepcional procedimiento que analizamos, «que en razón precisamente de su carácter excepcional exige una motivación que satisfaga mínimamente las exigencias que el uso de tan exorbitante potestad supone».

Esto es, que la motivación de las resoluciones administrativas habrá que analizarla en función de las circunstancias del caso concreto, atendiendo al grado de complejidad del mismo (mayor exigencia a mayor complejidad), y tomando en consideración –si concurre– el carácter exorbitante de la potestad que fundamenta la actuación administrativa ejercitada (ya que este carácter, también impone una mayor exigencia de motivación).

Es obligado concluir que el último apartado del art. 242.2 de la LOTUP, en la medida en que establece que “de no ser posible la adaptación del proyecto a la ordenación vigente, se tendrá que establecer un procedimiento especial, pactado con todas las administraciones competentes, sin menoscabar la autonomía de la administración afectada”, no solo es más respetuoso con la autonomía local, sino que atendido que el PGOU es aprobado por la Generalitat, asume la vieja expresión de origen latino, tu patere legem quam ipse fecisti, (“Padece la ley que tú mismo hiciste”) y en vez de saltarse sus propias normas opta por una solución consensuada, conforme con los principios que rigen las relaciones interadministrativas

De esta manera y como así expone APARICIO LÁZARO , son numerosas las
sentencias del Tribunal Supremo (SSTS de 18 de diciembre de 2002, 26 de diciembre de 2001, 6 de marzo de 2000, 6 de octubre de 1998, 7 de mayo de 1996, 18
de septiembre y 19 de julio de 1990, 19 de octubre de 1989, 16 de febrero y 23
de junio de 1988, 18 de mayo de 1987, entre otras) y del Tribunal Constitucional
(SSTC 56/86, de 13 de mayo; 170/89, de 19 de octubre) que avalan la posibilidad
de acudir a este procedimiento especial siempre que concurran los presupuestos
de urgencia o excepcional interés público y que, en definitiva, subrayan la posición de prevalencia y especialidad en que se encuentra la Administración estatal
(SSTC 123/1988, de 23 de junio y 133/1990, de 19 de julio), posición que sería
extrapolable a la Administración de la Comunidad de Madrid en el ejercicio de
sus competencias .

1.6. Obras promovidas por la Administración del Estado

Concluye el art. 224.3 de la LOTUP en que “cuando la obra sea promovida por la Administración del Estado se sujetará a las prescripciones legales que le sean aplicables” Lo que comporta una remisión a lo dispuesto en la DA 10 del TRLSRU.

1.7. Obras de los Ayuntamientos

Nuevamente el legislador valenciano prescinde de la Administración local, a diferencia de otras Comunidades. El caso es que como apunta el Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña, en su art. 190 siguiendo la jurisprudencia del TS, tampoco precisan de licencia, por innecesaria, las obras municipales cuyo proyecto elabora y aprueba el propio Ayuntamiento, en este sentido se pronunció la STS de 2/04/2002 Nº de Recurso: 2614/1998, al declarar (F.D.5º):

“Si la finalidad de toda licencia municipal de obras radica en la necesidad del control por parte del Ayuntamiento de los proyectos presentados al efecto, para dilucidar su ajuste y conformidad a la normativa urbanística, cuando tales proyectos son realizados por el propio Ayuntamiento es lógico deducir que tal necesidad objetiva de licencia, plasmada formalmente en la correspondiente autorización resulta innecesaria al ser el propio órgano competente para controlar el ajuste de la obra a la normativa urbanística vigente el autor del correspondiente proyecto a finalizar, lo que por si mismo conlleva esa autorización”.
Se trata de obras en su propio término municipal, que es donde ejerce el Ayuntamiento sus competencias y en este caso, la atribución para el otorgamiento de licencia urbanística en el ámbito de un término municipal corresponde al Ayuntamiento respectivo, sobre la base de la regla general de competencia contenida en los arts. 25.2, (d y 84.1 de la Ley 7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), y 9.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RS), aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955.

Por tanto, cualquier otro uso del suelo en otro término municipal debe ser autorizada mediante la preceptiva concesión de licencia por el Ayuntamiento propio del término municipal donde la actividad se va a llevar a cabo.

No estamos, por tanto, en razón de la actividad, ante supuestos de excepcionalidad, de los contemplados en el art. 224 de la LOTUP que para los actos de órganos estatales o autonómicos o de entidades de derecho público que administren bienes estatales o autonómicos, ni tampoco ante supuestos de razones de urgencia o de interés público excepcional a que se refiere el apartado segundo del mismo precepto.

En la jurisprudencia, hemos encontrado un supuesto no similar, pues se trata de una actividad que se lleva a cabo en distintos términos municipales, pero el Tribunal realiza una afirmación que refuerza la conclusión que mantenemos. Se trata de la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha de 4 de Noviembre 2004, Rec. 2344/2001 que afirma que, para que un municipio conceda una licencia para el desarrollo de una actividad que afecta parcialmente a otro término municipal, es necesaria la intervención de éste en la forma que determine la normativa de aplicación, ya concediendo igualmente licencia en expediente tramitado al efecto, o bien que haya intervenido mediante el preceptivo trámite de audiencia.

 

EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA REGULARIZACIÓN DE LAS EDIFICACIONES AISLADAS EN SUELO NO URBANIZABLE SEGÚN LA LEY 1/2019 DE 5 DE FEBRERO DE MODIFICACIÓN DE LA LEY DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

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EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA REGULARIZACIÓN DE LAS EDIFICACIONES AISLADAS EN SUELO NO URBANIZABLE SEGÚN LA LEY 1/2019 DE 5 DE FEBRERO DE MODIFICACIÓN DE LA LEY DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

Curso análisis del anteproyecto de modificación de la LOTUP

La diputación de Valencia, ofrece en el Plan de Formación del 2017, un curso para el análisis de las novedades del anteproyecto de modificación de la Ley 5/2014 de 25 de Julio de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunidad Valenciana.

Como coordinador, publico el programa de las Jornadas de Formación:

PROGRAMA, JORNADA FORMACIÓN LOTUP 2017

CABANYAL-CANYAMERAL. HISTÒRIA I FUTUR.

Cabanyal-Canyameral. Història i Futur.

La història del Cabanyal-Canyameral de València i el seu Conjunt Històric respon a un dels conflictes socials i urbanístics, amb major repercussió mediàtica, succeïts durant l’últim segle a Europa, especialment motivats pel Pla Especial de Reforma Interior (PEPRI) i la proposta de prolongació de l’Avinguda Blasco Ibañez. De fet, aquesta via va ser concebuda com una proposta d’intervenció a manera d’un gran boulevard i un eix estructurante que comportava demolicions extensives, aproximadament 217 edificis en la versió de 2001 i 196 en la de 2014, d’un àmbit amb un elevat nivell de protecció.

L’article incorpora una anàlisi històrica del Cabanyal en el qual s’exposen els principals episodis que han incidit, d’una o una altra manera, en el creixement urbanístic del barri i en la seua morfologia actual. Des dels continus i sistemàtics incendis ocorreguts en aquest assentament, la incidència de les obres d’ampliació del port de València i la seua afecció sobre la línia de costa o la presència de les vies de ferrocarril i el seu condicionants en el desenvolupament del Barri.

D’altra banda l’estudi parteix també, de l’important paper que els jutges i Tribunals han tingut en l’elaboració d’una solvent doctrina jurisdiccional que s’ha extrapolat al Tribunal Suprem i a la resta de Tribunals Superiors de les altres Comunitats Autònomes.

Per açò l’article se centra també en els diferents pronunciaments judicials que han afectat al Pla Especial, des de les sentències que han cuatriplicado el valor de les expropiacions fins al reconeixement sobre l’espoli al patrimoni històric artístic, tot açò sota el ple convenciment que l’Urbanisme també es crea a colp de sentència.

Finalment l’exposició analitza el nou escenari que es produeix en El Cabanyal després de la derogació del PEPRI, des de les noves mesures de caràcter urbanístic, arquitectònic i social sense perdre de vista les imprecisions i recels que irremeiablement comporten tants anys de paralització.