Jorge Hervás Más Profesor del Departamento de Urbanismo Universidad Politécnica de Valencia Jefe de Servicio del Departamento de Urbanismo y Vivienda · Ayuntamiento de Gandía

I. INTRODUCCIÓN: UN NUEVO PRODUCTO FINANCIERO EN FAVOR DE LOS PROPIETARIOS CON LOS AYUNTAMIENTOS COMO ASEGURADORA UNIVERSAL

II. SITUACIÓN URBANÍSTICA DE LOS PROGRAMAS DE ACTUACIÓN URBANÍSTICA EN ESPAÑA.

III. LA RESPOONSABILIDAD PATRIMONIAL DE NATURALEZA URBANÍSTICA.

IV. LOS PLAZOS DE FINALIZACIÓN DE LOS PROGRAMAS. EL PLAZO DE PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN. DIES A QUO. DIA DE FINALIZACIÓN DE LAS OBRAS DE URBANIZACIÓN. NO EXISTE UN DAÑO ES CONTINUADO QUE MANTENGA VIVA LA ACCIÓN.

V. LA ADMINISTRACIÓN NO ES UNA ESPECIE DE ASEGURADORA GENERAL EN EL CASO DE QUIEBRA DEL URBANIZADOR.

VI. NO HAY RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL SI LA ADMINISTRACION PUSO TODOS LOS MEDIOS POSIBLES PARA LA TERMINACIÓN DEL PROGRAMA.

VII. NO HAY RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL SI EL AYUNTAMIENTO NO DECIDE VOLVER A PROGRAMAR

VIII. LA RESOLUCIÓN DE LA CONDICIÓN DE AGENTE URBANIZADOR Y LA ASUNCIÓN DIRECTA DEL PROGRAMA RECTIVAN LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL.

IX. ROTURA DEL NEXO CAUSAL POR INTERVENCIÓN DE UN TERCERO.

X. LA FALTA DE RESOLUCIÓN DEL PROGRAMA O EL INCUMPLIMIENTO CONSENTIDO NO GENERA NECESARIAMENTE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL.

XI. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL UNA VEZ SE ASUME LA GESTIÓN DIRECTA DE LA URBANIZACIÓN.

1. MÉTODO DEL CÁLCULO DE LA INDEMNIZACIÓN. EL COSTE DE LA INVERSIÓN REALIZADA.
2. NO HAY INDEMNIZACIÓN POR EXPECTATIVAS URBANÍSTICAS.

 

 

I. INTRODUCCIÓN: UN NUEVO PRODUCTO FINANCIERO EN FAVOR DE LOS PROPIETARIOS CON LOS AYUNTAMIENTOS COMO ASEGURADORA UNIVERSAL

 

Que el Derecho Urbanístico tiende hacia la peligrosa inercia del Derecho Inmobiliario ya lo sabíamos y que las necesidades de la ciudad se arrodillan, muchas veces ante las demandas financieras de la propiedad del suelo también.

El suelo puede desatar desde las crisis económicas más virulentas con efectos igual de devastadores que una guerra, o asimismo provocar el mayor rescate público de todas las Entidades financieras conocido en la historia universal.

El suelo puede provocar auténticas bancarrotas en multinacionales y hundimientos generales en las economías mundiales más estables.

Pero también, la propiedad del suelo puede ser, hoy por hoy, el producto financiero más rentable en el mercado, más allá de los Bonos del Estado o las Letras del tesoro y con un riesgo de cero.

Últimamente han sido las expropiaciones rogadas o por ministerio de la Ley, las que a través de un Reglamento de Valoraciones claramente especulativo han generado auténticas fortunas y verdaderos dinerales en favor de propietarios. De hecho, nunca en la vida una zona verde o una dotación pública, sin gestionar y pendiente de adquirir, estuvo tan cotizada.

Pero ahora, el mercado inmobiliario nos ofrece un nuevo producto financiero, incomparable y a la mano de los propietarios incluidos en una unidad de ejecución que no es otro que exigir y reclamar una la responsabilidad patrimonial contra los Ayuntamientos por los retrasos en la terminación de los Programas Urbanísticos, con independencia de quien los gestione.

Más de 200 Programas de Actuaciones Urbanísticas pendientes de finalizar desde tiempo inmemorial, languidecen sin finalizarse en España, Programas que a fecha de hoy siguen sin ser rescatados, ni suspendidos ni resueltos.

Lamentablemente, los Jueces y Tribunales empiezan a sentar Jurisprudencia sobre los daños que estos retrasos generan en los patrimonios de los particulares reconociendo prácticamente una responsabilidad objetiva, en la que poco hay que demostrar.

Finalmente, y en cuanto al quantum indemnizatorio partimos, en unas ocasiones de un mínimo indemnizable correspondiente a los intereses respecto de las cargas de urbanización satisfechas hasta el momento o lo que es mucho peor, respecto del valor en venta del producto inmobiliario que tendrían que haberse urbanizado y que se ha incumplido.

 

II.  SITUACIÓN URBANÍSTICA DE LOS PROGRAMAS DE ACTUACIÓN URBANÍSTICA EN ESPAÑA.

 

Con objeto de contextualizar correctamente el escenario en el que nos encontramos, debemos remontarnos prácticamente a la década entre los años 1997 y 2007. Este periodo fue conocido como la “década prodigiosa del urbanismo español”; la versión nacional de una burbuja inmobiliaria que también se produjo en otros países desarrollados.

Si analizamos los datos obtenidos del periodo 2000-2008, y según la información del Observatorio de la Sostenibilidad en España[1], la superficie ocupada por las viviendas a construir (según licencias) en España fue de un 0,18% del territorio nacional. La Comunidad de Madrid fue la autonomía que más creció en superficie residencial, con una proporción del 1,20% respecto a la superficie de la comunidad autónoma, lo representa es más de seis veces la media nacional.

Le siguió la Comunidad Valenciana, con un 0,54% y Canarias, con un 0,52%. En el extremo opuesto, se liberaron de la vorágine de las transformaciones urbanísticas, Extremadura (0,03%), Castilla y León (0,04%) y Aragón (0,06%), todas ellas de gran extensión

Estas cifras muestran la intensidad del fenómeno, que ha llevado a la Región Metropolitana de Madrid a ser una de las cinco mayores regiones urbanas de Europa, a ser considerada uno de los puntos calientes (hot spots) en el desarrollo urbano de la Unión Europa (European Environment Agency 2005, Ludlow et al. 2006)”.

 

En términos relativos, el suelo artificial de la Comunidad de Madrid creció desde el año 1987 al 2006 un 82,62%, más de treinta puntos porcentuales más que la media española, y en el periodo 2000-2006, lo ha hecho a un ritmo más acelerado desde el punto de vista de aumento de ha/año, con más de 3.300 ha de aumento de superficie artificial (tabla 1).

Por lo que respecta a la Comunidad Valenciana, la dimensión económica ofrecemos en una pequeña estadística los datos más significativos tanto de los Programas de Actuación Integrada tramitados como de la posible situación en los que se encuentran ahora.

 

3.540 Programas de Actuación Integrada sometidos a información al público entre 1997 y 2023. Fuente Elaboración propia.

 

Posibles soluciones a los PAI inacabados. Fuente elaboración propia.

 

La gráfica y el resumen son ciertamente esclarecedores y reflejan nítidamente la situación de las ciudades y municipios valencianos en cuanto a sus distintas unidades de ejecución en fase de gestión.

De hecho, durante el periodo entre 1997 y 2017 se presentaron en los 542 municipios de la Comunidades Valenciana, nada más ni nada menos que 3.540 Programas de Actuación Integrada. En la actualidad, de estos Programas, casi dos terceras partes siguen hoy por hoy en proceso de suspensión o en fase de ampliación del plazo de ejecución. De hecho, hoy en día, todas las semanas se publica en el DOGV el inicio de un proceso de rescisión, suspensión o caducidad de un Programa de Actuación Integrada.

Esto significa que sigue habiendo en territorio español, cientos de Programas Urbanísticos que por diversas circunstancias se han parado en seco, han entrado en la espiral o directamente han caído en barrena.

Y la pregunta es evidente. Porque si todos los ayuntamientos y administraciones afectadas por estos procesos debieran asumir la indemnización de los daños y perjuicios derivados del retraso en la ejecución de la urbanización, no habría suficiente dinero en las arcas municipales y en los presupuestos generales que pudiese asumir estas reclamaciones.

 

 

III.  LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE NATURALEZA URBANÍSTICA.

 

La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas tiene su plasmación constitucional en el artículo 106.2 de la Constitución Española, donde se recoge el derecho de los particulares a ser indemnizados de las lesiones que sufran en sus bienes y derechos siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, salvo los casos de fuerza mayor.

El régimen legal de la responsabilidad patrimonial aparece recogido, fundamentalmente, en los artículos 32 a 37 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (“Ley 40/2015”), así como en los artículos 66, 67, 81, 91 y 92 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (“Ley 39/2015”), si bien estos últimos están más relacionados con el procedimiento de reclamación, tramitación y resolución de la responsabilidad patrimonial.

De acuerdo con el artículo 32, apartados 1 y 2 de la Ley 40/2015:

1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

(…)

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

Los supuestos de responsabilidad patrimonial se regulan en el art. 48 TRLSRU con carácter básico, y efectivamente no reconoce una indemnización en favor del propietario derivada del retraso o la tardanza del Ayuntamiento en la finalización de unas obras de urbanización.

Sin embargo y como así han determinado de forma constante los distintos Consejos Jurídicos Consultivos de las Comunidades Autónomas, la jurisprudencia constitucional (STC 11 de julio de 2001) así como la contencioso- administrativa (Sentencia del TSJ Com. Valenciana de 21 de febrero de 2006) es perfectamente posible que surja la obligación de indemnizar a un particular por parte de la Administración por razón de actuaciones urbanísticas diferentes de las enumeradas en el citado artículo 48 del Texto Refundido de la Ley del Suelo.

 

 

IV. EL PLAZO PARA EJECUTAR LOS PROGRAMAS DE ACTUACIÓN.

 

No cabe duda que en el marco de la clásica división funcional del Urbanismo entre Planeamiento, Gestión, Ejecución y Disciplina; la fase del planeamiento urbanístico única y exclusivamente se dedica a diseñar y a dibujar un modelo de crecimiento urbanístico pero sin que genere ningún tipo de derecho urbanístico en favor de los propietarios.

Ahora bien, la cuestión ya cambia cuando entramos en fase gestión y de ejecución urbanística. A partir de aquí, la programación temporal es vinculante y ya existe un auténtico compromiso de transformar en un plazo determinado los antiguos terrenos en solares ya urbanizados.

Los programas de actuación urbanística municipal establecen unos plazos para la ejecución de las obras de urbanización[2]. Estos plazos se establecen con un máximo, por regla general de aproximadamente cinco años, prorrogable por otros cinco años más. Obviamente estos plazos admiten cierta flexibilidad y tolerancia y por tanto permiten su ampliación para los supuestos de circunstancias sobrevenidas y situaciones imprevisibles.

¿Pero qué ocurre cuando estos plazos se superan con creces? ¿Cuando como sucede en muchos supuestos, los plazos para finalizar un Programa se eternizan, sus propietarios han pagado ya cargas de urbanización, tienen ya inscrita la reparcelación en el Registro de la Propiedad, y la urbanización se ha parado en seco.

En estos casos, claramente hay una responsabilidad patrimonial y el Ayuntamiento debe responder de su culpa “in vigilando” cuando, a través de la gestión indirecta existe un agente urbanizador o de su inacción y pasividad cuando estamos en la gestión directa del Programa.

 

V.  LA ACTIO NATA Y EL PLAZO PARA RECLAMAR. EL DIES A QUO RESPONDE A LA FECHA DE LA PREVISIBLE FINALIZACIÓN DE LAS OBRAS DE URBANIZACIÓN. NO EXISTE UN DAÑO DE CARÁCTER CONTINUADO QUE MANTENGA VIVA LA ACCIÓN.

 

En las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, debe hacerse una especial referencia al requisito temporal, pues estas acciones tienen un plazo de prescripción de un año, a tenor del artículo 142.5 LRSP, plazo este que se contará, a partir de la producción del hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su hecho lesivo.

Como es sabido, el criterio que sigue nuestro ordenamiento jurídico es el de la “actio nata”, regulado en el artículo 1969 del Código Civil, que tal y como ha sido formulada por nuestra jurisprudencia se basa en un completo conocimiento por el perjudicado de las consecuencias dañosas que el evento le ha causado.

Por tanto, es a partir de esta fecha donde se dispone de un plazo de un año para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial. Sin embargo la Jurisprudencia de nuestro Tribunales no se ha decantado por la teoría del daño continuado sino que insólitamente ha mantenido la tesis de que “dies a quo” debe computarse desde la fecha previsible de la finalización de las obras. Es por tanto esta fecha la que determina el pistoletazo de salida del año, sin que deba considerarse como un daño continuado en el tiempo que permite su reclamación sine die.

Este es el criterio adoptado entre otras por la sentencia del TSJ CV de fecha de 26 de junio de 2020 (Ponente Pérez Nieto) respecto de la reclamación de responsabilidad presentada frente el Ayuntamiento de Montroi (Valencia) y la Entidad Valenciana de la Vivienda perteneciente a la Conselleria de Vivienda frente al retraso en la ejecución de unas obras de urbanización y en la que se determina que el “dies a quo” de un año para reclamar los daños y perjuicios empieza en el momento en que las obras deberían haber terminado:

“A tenor de lo expuesto en el fundamento jurídico precedente, las obras de urbanización de la unidad de ejecución del sector industrial S4 «El Tollo debieron haber estado ejecutadas y finalizadas en el mes de julio de 2012, dato asimismo admitido por las apelantes en su escrito de apelación -la sentencia de instancia, en términos similares, señala a tal fin el mes de junio de 2012-. Desde esa fecha, por consiguiente, comenzaba a contar el plazo de un año de que disponían las reclamantes, en virtud de lo que establecía el art. 142.5 de la Ley 30/1992 entonces vigente, para ejercitar ante el Ayuntamiento de Montroy la acción de reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños derivados de la imposibilidad de materializar el aprovechamiento urbanístico de su parcela de resultado MI-3 como consecuencia de no haber llevado a cabo el urbanizador la ejecución de aquellas obras de urbanización. En definitiva, cuando en fecha 15 de febrero de 2016 las ahora apelantes presentaron la reclamación de responsabilidad patrimonial ante el Ayuntamiento, ya estaba prescrita la acción para reclamar, como así entendió acertadamente la sentencia apelada.”

En realidad, y pese a que los distintos Consejos Jurídicos Autonómicos[3] consideran los daños derivados del retraso en las obras de urbanización como daños continuados o permanentes; este no es el criterio asumido por la Jurisprudencia procedente tanto de los Tribunales Superiores de Justicia como por parte del Tribunal Supremo.

Los daños permanentes son aquellos que se mantienen en el tiempo, mientras que los daños continuados, no sólo se mantienen, sino que se van agravando en cuanto su causa productora no cesa.

Por tanto el plazo de un año, se computa desde el momento en el que según el Convenio firmado entre el Ayuntamiento y el Agente Urbanizador deberían finalizar las obras, sin que se encuentra expedita la vía de reclamación “sine die” esperando a que el propietario decida accionar la responsabilidad patrimonial.

En parecidos términos se manifiesta la sentencia de 10 de mayo de 2022 procedente del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Ponente Asencio Cantisan) en el recurso interpuesto ante el Ayuntamiento de Dos Hermanas (Sevilla) motivado por el retraso en la ejecución de unas obras de urbanización y en la que se concluye:

“Estos retrasos, por tanto, a la vista de la actitud de la propia parte que reclama, que no protesta el incumplimiento hasta octubre de 2011, cuando presenta una reclamación de responsabilidad patrimonial por el daño que le causa el retraso en la ejecución de las obras de urbanización, hemos de entenderlos tolerados, al menos hasta esa fecha”

Por tanto, el plazo para entablar la reclamación y la actitud más o menos pasiva o indolente del perjudicado, son factores claves para el acierto o viabilidad de la acción.

 

 

VI. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE UN AÑO O RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DE CINCO AÑOS.

 

De las cuestiones que mayor conflictividad genera el análisis de los daños y perjuicios derivados del retraso de unas obras de urbanización, resulta de interés discernir si estamos ante una responsabilidad patrimonial ante una responsabilidad contractual derivada del incumplimiento de las estipulaciones y cláusulas del convenio urbanístico que permite la ejecución del Sector.

Para contestar esta cuestión, la sentencia de 18 de julio de 2017 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Ponente Galindo Gil) que enjuicia la reclamación interpuesta ante el Ayuntamiento de Pozuelo de Alarcón y que enfoca el problema en los daños y perjuicios derivados del incumplimiento de un convenio urbanístico, determina un plazo para reclamar de cinco años, para los supuestos de daños de la indemnización derivado de un Convenio.

De igual forma se pronuncia, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en sus Sentencias de 24 de mayo de 2013, 13 y 14 de mayo de 2015, se adscribe a la misma tesis del Tribunal Supremo, respecto a la naturaleza contractual de los convenios urbanísticos. A este respecto, la Sentencia de 13 de mayo de 2015 expone el siguiente razonamiento:

«Conviene recordar que, como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2011, los convenios urbanísticos tienen naturaleza contractual, como ya ha tenido ocasión de afirmar dicha Sala. Dada dicha naturaleza, deben asumir, por reciprocidad, las obligaciones inherentes a dichas actuaciones urbanísticas, sobre todo si ello es consecuencia de un convenio urbanístico celebrado conforme al art. 1255 del Código Civil y 243 de la Ley 9/2001, en cuanto consagran la posibilidad de libre pacto por parte de las Administraciones Públicas con sometimiento a los principios de buena administración. Desde esa perspectiva solo cabría instar la nulidad del Convenio suscrito por concurrencia de algún vicio en la prestación del consentimiento (art. 1265 C. civil )

Lo cierto es que el convenio una vez firmado, nace al mundo jurídico como acuerdo de voluntades, pues se perfecciona por el mero consentimiento, siempre que concurran los requisitos de validez conforme a los artículos 1258 y 1261 del Código Civil y desde entonces tiene fuerza vinculante para las partes (ver STS, Sala 3ª, Secc. 6ª, de 26 de octubre de 2005, rec. 2.188/2001). Igualmente y conforme a la misma, es admisible que por alteraciones posteriores a su firma el cumplimiento del convenio devenga inexigible, como la inconstitucionalidad declarada de la normativa vigente en que se amparaba, en virtud de la STC 61/1997, de 20 de marzo (STS, Sala 3ª, Secc. 5ª, de 6 de febrero de 2007, rec. 4290/2003). Cuando lo que se predica es el incumplimiento de obligaciones, conviene recordar que si éste es parcial (como la no iniciación de actuaciones sobre una calle asumidas por el Ayuntamiento) no conlleva la resolución del convenio pues tal decisión rompería el equilibrio patrimonial expresado en el mismo (ver STS, Sala 3ª, sec. 5ª, de 21 de febrero de 2006, rec.7866/2002). Esta sentencia destaca la naturaleza del Convenio, que no es una mera declaración de intenciones, sino un auténtico contrato. Cree o no derechos u obligaciones para terceros, como especifica esta resolución, los produce para las partes contratantes, que es lo lógico y esencial de los contratos, según el artículo 1257 del Código Civil. Convenio urbanístico al que debemos considerar como un instrumento de acción concertada entre la Administración y los particulares, que asegura a los entes públicos una actuación urbanística eficaz, la consecución de objetivos concretos y la ejecución efectiva de actuaciones beneficiosas para el interés general, siendo su finalidad la de complementar las determinaciones legales en materia de urbanismo, posibilitando el acuerdo de las partes afectadas por el planeamiento, eliminando puntos de fricción y los obstáculos que pueda ocasionar una determinada actuación urbanística. Como tal vincula a las partes que lo han concertado en los términos que señala el Código Civil, al quedar establecida con claridad suficiente el acuerdo de voluntades alcanzado. En consecuencia, las prestaciones asumidas por las partes a través del convenio, en la medida en que coinciden con las exigidas en las leyes o por los planes en vigor, son exigibles directamente en virtud de lo dispuesto en tales normas.

La conclusión extraíble de lo expuesto es que si los daños y perjuicios tienen un origen en un ámbito de naturaleza contractual, como un Convenio Urbanístico se dispone de una acción de cinco años para el ejercicio de la reclamación de responsabilidad patrimonial, mientras que en caso contrario la reclamación debe interponerse en el plazo anual previsto en el art. 145 LRJSP.

 

VII.  LA RECLAMACIÓN PREMATURA. NO SE PUEDE RECLAMAR SINO SE HA REALIZADO LA RESOLUCIÓN DEL PROGRAMA.

 

Otra de las cuestiones que más controversia jurídica genera, se centra ya no en el plazo para presentar las reclamaciones de responsabilidad patrimonial sino, sobre el tratamiento jurídico que debe aplicarse a las reclamaciones anticipadas o prematuras.

En un primer lugar, entendíamos que este tipo de reclamaciones podrían presentarse durante la vigencia del convenio urbanístico y siempre que no hubiera prescrito la acción para reclamar, pero sin embargo nos encontramos con sentencias que abogan por la necesidad de resolver previamente el Programa como requisito de admisión de la reclamación.

En este sentido, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de fecha de 1 de febrero de 2010 (Ponente Carlos Altarriba Cano) enjuicia la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por varios propietarios respecto del pago de la “cuota 0” correspondiente al PAI Sant Gregori de Burriana y concluye:

“La Sala considera que mientras el programa esté vivo y la administración no lo haya resuelto ni haya materializado la pertinente actividad de liquidación del convenio, las cantidades abonadas por los propietarios quedan afectados la ejecución del programa y no puede articularse ni es viable ninguna demanda de responsabilidad patrimonial contra la administración tendente a recuperar estas cantidades, porque en el supuesto de que el programa que continúa vigente se actualiza y se materialice la obra organizadora no siguen los propietarios afectados los que habrían resultado obligados al pago las cuotas”

La citada sentencia parece incorporar un criterio del que disentimos de forma contundente. No existe razón para que una reclamación de responsabilidad por la tardanza en la ejecución de un Programa depende de la previa y anterior resolución de este.

No debemos exigir al afectado que realice un peregrinaje de reclamaciones y que con carácter previo plantee una acción que le correspondería como obligado principal al propio Ayuntamiento a la Administración actuante.

 

VIII.  LA IMPUTABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN.

 

1. NO HAY RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL SI LA ADMINISTRACIÓN PUSO TODOS LOS MEDIOS POSIBLES PARA CONSEGUIR LA TERMINACIÓN DEL PROGRAMA.

 

Entrando en el fondo del asunto, la responsabilidad patrimonial urbanística derivada de la falta de terminación de un Programa por parte del Agente Urbanizador exige una imputabilidad clara y una negligencia evidente de la Administración en sus deberes de control y fiscalización en el devenir de la obra.

En este contexto, lo que se sanciona es la inacción, la indolencia o la indiferencia del Ayuntamiento que consiente una paralización y una interrupción “sine die” por parte del Agente Urbanizador y sin reacción municipal al efecto.

No se está hablando de un marcaje absoluto o de una vigilancia milimétrica del proceso de urbanización. Lo que la Jurisprudencia exige a las Administraciones actuantes, es un control sobre la actuación urbanizadora frente a la pasividad y el incumplimiento de los plazos por parte del Agente Urbanizador.

En este sentido, cuando existe un retraso por parte del Agente urbanizador, el Ayuntamiento debe o bien otorgarle las correspondientes prórrogas o ampliaciones de plazo si están justificadas,[4] bien iniciar un procedimiento de imposición de penalidades, bien suspender el Programa o finalmente resolver el Convenio y rescindirle la condición de agente urbanizador.

Este es el criterio expuesto por reiterada Jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, entre estas la sentencia de fecha de fecha de 30 de septiembre de 2022  (Ponente Narváez Bermejo) que resuelve la liquidación del PAI del Sector de La Eliana (Valencia) en el siguiente sentido:

“Todo este cúmulo de circunstancias pone de relieve que la Corporación Local puso en práctica todas las medidas que tenía en su mano para la pronta terminación de las obras.”

A su vez, la sentencia de 31/01/2023 (Ponente: Narváez Bermejo) en la que se enjuicia la resolución del PAI de la UE-7 Terciaria de Castellón de la Plana se señala que el incumplimiento consentido no genera necesariamente responsabilidad patrimonial.

“Para declarar la responsabilidad de la Administración deberá probar la actora que la única posibilidad que tenía la administración para solucionar los problemas que planteaba el programa era la resolución. Si no podemos deducir que la administración debió resolver, tampoco se puede admitir la obligación de indemnizar. No parece la mejor solución resolver el contrato cuando la obra ya ha finalizado; se ha recibido por la Administración; se han adjudicado las parcelas y las partes ha visto satisfechos sus derechos, ciertamente de manera tardía pero primariamente satisfechos. No basta probar el retraso porque una solución podría ser la imposición de penalidades, sino que de ese retraso resulta una situación imputable a la administración porque lo que debía declarar era la resolución del contrato.”

Asimismo, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 18 de septiembre de 2006 sobre la reclamación interpuesta ante el Ayuntamiento de Blanes (Ponente Abelleira Rodríguez) así como la sentencia de 20 de abril de 2021 (Ponente Bassols Muntada) con respecto al recurso interpuesto ante el Ayuntamiento de Vil.lanova i la Geltrú  determinan:

«Sin embargo, no debe soslayarse que los PAU y la financiación de las actuaciones urbanísticas en los planes de etapas constituyen por su propia naturaleza proyectos de futuro, en el sentido que su realización se somete a los avatares de la realidad, lo que puede implicar que los plazos fijados puedan ser incumplidos por circunstancias imprevisibles (fuerza mayor, graves situaciones económicas, etc .. ). No obstante lo apuntado, y comoquiera que el cumplimiento de lo dispuesto en el PAU corresponde a la Administración urbanística en el ejercicio ordinario de las potestades de la que es titular, la carga de la prueba para demostrar la existencia aquellas circunstancias imprevisibles corresponde a la Administración incumplidora y no a los administrados. Mantener lo contrario, convertiría al PAU y a los planes de etapas en puras formalidades, meros informadores del, planeamiento urbanístico, susceptibles, tan sólo, de generar situaciones gravosas para los administrados, como establece el artículo 221 de la Ley urbanística catalana al disponer que «En todo caso, la aprobación del Programa de Actuación Urbanística implicará la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación a efectos de expropiación forzosa de los terrenos necesarios para el enlace de la zona de actuación con los correspondientes elementos de los sistemas existentes en el exterior».

Tal como predica esta propia Sala en la sentencia citada y también el Tribunal Supremo en sentencia de 30 de junio de 1992, unas obras de urbanización de la complejidad como las que se está analizando, están sujeta a una multitud de obstáculos que pueden producir un exceso de duración de las previsiones iniciales.

Por su parte, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de fecha de 18 de enero de 2023 (Ponente Iruela Jiménez) respecto de la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada ante el Ayuntamiento de Moncada (Valencia) desestima la misma por este criterio:

“Ha de reiterarse aquí que el título de imputación que da sustento a la pretensión indemnizatoria ejercitada por la demandante reside en el funcionamiento anormal de los servicios públicos autonómicos ( art. 32 de la Ley 40/2015) consistente en la inactividad y demora injustificadas, por causas únicamente imputables a la Administración, en la finalización de las obras de urbanización del programa de actuación integrada del sector La Torre, ejecutado por gestión directa por el IVVSA (actualmente EVHA).

Pues bien, sobre la existencia de esa pretendida inactividad de la Administración autonómica se ha pronunciado ya esta Sala y Sección en la aludida sentencia nº 382/19, de 28 de junio de 2019, que rechazó que concurriera la inactividad invocada por la recurrente, Proara Mediterránea S.A. En la sentencia, que devino firme al haber sido consentida por la mercantil, la Sala razonó en su fundamentación jurídica que [«…aunque no cabe la menor duda que la administración en cuanto que sujeto urbanizador tiene la obligación de terminar la urbanizadora, no es menos cierto que esta actividad urbanística exige necesariamente la realización de actos o materiales de aplicación, notablemente complejos, lo que excluye la existencia de inactividad; máxime se tiene en cuenta que, la actora no explicitado en concreto qué prestación debiera materializar la administración, en su favor y por otra parte, la terminación de la obra exige actividades complementarias, que no dependen exclusivamente de la propia administración, sino de terceros y en concreto, de la administración municipal»].

En igual sentido, la sentencia de 27 de junio de 2013 (Ponente Iruela Jiménez) en cuanto a la indemnización solicitada al Ayuntamiento de Sant Antonio de Benagéber (Valencia) se resuelve:

“La reclamante solicita ser indemnizada por el Ayuntamiento de San Antonio de Benagéber argumentando que el retraso en la ejecución de las obras de urbanización del sector Montesano le impidió elevar a escritura pública los contratos privados de compraventa de las viviendas, pero es razonable concluir (como se desprende de la mencionada sentencia civil del Juzgado de Primera Instancia nº 17 de Valencia) que de haber tenido conocimiento los adquirentes de las mismas de que no podían ocuparlas hasta la finalización de las obras de urbanización, y de que la promotora había aceptado el otorgamiento de las licencias de edificación sin consideración a plazo alguno de finalización de la obra urbanizadora, no hubieran suscrito tales contratos. En suma, los daños cuya indemnización reclama la mercantil apelante son únicamente imputables a ésta y no al Ayuntamiento apelado, por lo que no puede prosperar la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración ejercitada por dicha mercantil, al no darse la concurrencia de un daño antijurídico que la interesada no tuviera obligación de soportar ( art. 139 de la Ley 30/1992 , aplicable por razones temporales).

Asimismo, en la sentencia de 22 de abril de 2018 del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha (Ponente Borrego López) se enjuicia la reclamación de responsabilidad patrimonial iniciada contra el Ayuntamiento de Guadalajara en referencia a un retraso en las obras de urbanización cita:

“Ya que no se han alterado las condiciones de ejecución de la urbanización; no ha finalizado el proceso urbanístico del Sector SNP-07 que se ha prorrogado; el apelante no ha cumplido con todos sus deberes urbanísticos; no han concluido las obras de urbanización; y de hecho pretende que se indemnicen meras expectativas (escritura de opción de compra); no se le ha reconocido, más allá de la segregación, ningún derecho perfeccionado susceptible de indemnización (licencias y permisos); y los terrenos mantienen todas sus perspectivas urbanísticas.”

Por tanto, no existe responsabilidad patrimonial si dentro de las contingencias y avatares del Programa, el Ayuntamiento hizo todo lo posible para que el programa finalizara.

En este sentido, no debe olvidarse que en muchas ocasiones las Administraciones conscientes de las dificultades y sorpresas que presenta la resolución de un Programa con oposición del Agente Urbanizador, optan a menudo por una finalización renqueante y conforme se pueda, aunque los cánones y la ortodoxia brillen por su ausencia.

Finalmente, no siempre se condena al pago de una indemnización, sino que muchas veces la Jurisprudencia es la que condena al Ayuntamiento ya no a una obligación económica, sino a una obligación de hacer o actuar, en este caso en el cumplimiento del Programa.

Este es el criterio adoptado por la sentencia del TSJ CV de fecha de 3 de mayo de 2018 (Ponente Alabau Martí) condena al Ayuntamiento de Crevillent adopte las medidas necesarias para el cumplimiento de las previsiones del Programa que permitan la conclusión de las obras de urbanización y la obtención por parte del recurrente de la licencia de ocupación y puesta en funcionamiento pretendida.»

 

2. NADIE OBLIGÓ A LA PROPIEDAD A INCORPORARSE AL PROCESO DE URBANIZACION.

En cuanto a este epígrafe no cabe duda que el papel del propietario en un Programa, no deja de ser a su riesgo y ventura. De hecho nadie le obliga a que entre en el proceso de Urbanizador aunque te garantice una plusvalía ni una rentabilidad.

Los propietarios no dejan de ser empresarios. Nadie les obliga a continuar en el proceso de urbanización y desde el minuto cero la normativa urbanística les reconoce la posibilidad de abstenerse y renunciar a participar en el Programa.

Este es un criterio suficiente y bastante para reconocer la inimputabilidad de la Administración y por tanto al rechazo ante los expedientes de responsabilidad patrimonial.

 

IX. ROTURA DEL NEXO CAUSAL POR INTERVENCIÓN DE UN TERCERO.

 

1. PARTICIPACIÓN DEL AGENTE URBANIZADOR.

 

En orden al tema de la responsabilidad de la administración vía culpa “in vigilando”, como consecuencia de los daños causados a terceros a resultas de la gestión de los procedimientos para obtener la urbanización, hay que tener presente que, siempre que se opere por medio de un programa de actuación integrada, nos encontramos en el campo de la gestión indirecta y que consiguientemente, en principio, quien aparece manifiestamente como responsable de la gestión es el sujeto urbanizador.

La sentencia del TSJ CV de fecha de 30/09/2022 (Ponente Narváez Bermejo) que resuelve la liquidación del PAI del Sector de La Eliana (Valencia) determina que aunque el Ayuntamiento es el titular de la potestad y función pública del planeamiento y responsable de la gestión del mismo no existe una responsabilidad ni solidaria ni subsidiaria respecto del agente urbanizador.

Ahora bien, como así se ha expuesto supra lo que se sanciona es la inacción, la indolencia o la indiferencia del Ayuntamiento que consiente una paralización y una interrupción sine die por parte del Agente Urbanizador y sin reacción municipal al efecto.

El mismo Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana ha llegado a reconocer que el instituto de la responsabilidad patrimonial es igualmente aplicable incluso ante Programas bajo la modalidad de gestión indirecta, siempre se trata de un daño atribuible a la conducta de la Administración. La sentencia de este Tribunal (Sección 1ª, núm. 490/2019), de 27 de septiembre de 2019 es un ejemplo de ello:

“Es cierto que la administración local está facultada para ejercer la resolución del contrato en caso de incumplimiento del contratista pero también es cierto que no ha sido hasta el 5 de mayo del 2015, cuando la administración demandada acordó incoar expediente por incumplimiento al agente urbanizador imponiéndole una multa coercitiva. Y en consecuencia apreciamos la existencia de nexo causal entre el perjuicio causado a la apelante por no poder disponer de las parcelas de resultado de su propiedad y la actividad de la administración, no exigiendo el cumplimiento de las obligaciones del urbanizador en particular la finalización de la obra de urbanización al menos desde el 28 de marzo del 2012, hasta el 5 de mayo del 2015 y por ello la desestimación por silencio de la reclamación de responsabilidad patrimonial no es conforme derecho y debe ser anulada revocando la sentencia apelada y estimando la responsabilidad patrimonial de la administración y del agente urbanizador y anulando la desestimación por silencio administrativo de la denegación de la citada responsabilidad”.

 

 

2. PARTICIPACIÓN DE IBERDROLA SAU Y EL RESTO DE EMPRESAS CONCESIONARIAS

 

Desde el punto de vista sustantivo y respecto de la necesidad de que siempre sea el Ayuntamiento la aseguradora universal de cualquier tipo de daño que se le cause a la propiedad, debemos hacer propio el Dictamen emitido por el Consell Juridic Valencià de 22 de noviembre de 2023 y que concluye la ausencia de responsabilidad patrimonial cuando existen complicaciones en la conexión con las empresas concesionarias de servicios.

“Entrando en el análisis de la cuestión planteada, habría que analizar si estamos ante un supuesto de demora injustificada en la ejecución de las obras de urbanización (…), sin embargo de la sucesión temporal de los hechos de obra en el expediente consta que no existe un plazo temporal de paralización o inactividad imputable a la Administración municipal, sin que se hayan girado cuotas de urbanización por anticipado respecto de obras aún no realizadas, quedando pendiente la cuarta y última referente a las obras de urbanización referentes a la parte eléctrica.

Así, ha sido una constante en todos los municipios de la comarca, los problemas de conexión de las nuevas urbanizaciones, más aún como la actual que se encuentra en una zona montañosa alejada del núcleo de población, al carecer de infraestructuras eléctricas que permitan el suministro a las mismas.”

En este sentido el Informe del Consejo Jurídico Consultivo continúa determinando que no nos encontramos ante un daño antijurídico por las siguientes razones:

“ Sin embargo, hay que tener en cuenta la complejidad de la mencionada unidad de actuación al tener que afrontar la realización de instalaciones eléctricas de media tensión, desde el casco urbano hasta la zona montañosa donde se encuentran las parcelas, como así lo acredita el propio convenio de electrificación firmado con IBERDROLA SAU”

 

 

X. NO HA INDEMNIZACIÓN POR EXPECTATIVAS URBANÍSTICAS.

 

En cuanto a este apartado, hay que señalar que en nuestro sistema indemnizatorio urbanístico sigue rigiendo la necesidad de que los derechos urbanísticos se hayan consolidado e incorporado directamente a la esfera del particular para que pueda imputarse a la Administración por alteración de la ordenación territorial o urbanística, como así viene estableciendo la actual jurisprudencia

“no ofrece duda que nuestro sistema ha funcionado y funciona, bajo la exigencia de la patrimonialización o consolidación de los derechos urbanísticos para que pueda generarse alguna pretensión indemnizatoria derivada de responsabilidad patrimonial”

Por tanto, sólo con la consolidación o patrimonialización de los derechos urbanísticos el particular integra en su patrimonio las expectativas originadas por el planeamiento.

Y de aquí que el artículo 11.2 del TRLSRU/2015 (anterior art. 7.2 TRLS 2008) establezca:

“La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística”.

Los perjuicios alegados por el recurrente se basan en una pérdida de oportunidad y una valoración de los terrenos como solar, lo que determina la improcedencia de la valoración que realiza y los informes que aporta.

La sentencia del TSJ CV de fecha de 26 de junio de 2020 (Ponente Pérez Nieto) que enjuicia la responsabilidad del Agente Urbanización de la Entidad Valenciana de Vivienda (EVHA) en la falta de terminación de las obras de las UE 24 Residencial desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial por este motivo:

“ Ya que la reparcelación como hemos visto ha quedado subsistente, sino por los perjuicios reales que hayan podido sufrir los actores en su patrimonio como consecuencia de esa tardanza; nunca los hipotéticos, causados a resultas de la posible venta del aprovechamiento derivado, porque desde luego es un simple futurible, en absoluto contrastable y en todo caso, negado categóricamente, por la profunda crisis inmobiliaria que, precisamente, en ese momento, azotaba, a resultas de la burbuja inmobiliaria, al país. Sería patológico jurídica y éticamente que, mientras que todo el país se hundía en una crisis inmobiliaria, los actores obtuvieran de la administración, el máximo resultado de un aprovechamiento imposible. Debemos añadir además que la valoración de la actora a fecha del año 2006 no puede ser tenida en consideración como vérmelos a continuación.”

A la misma conclusión se llega tras el análisis de la sentencia de 10 de mayo de 2022 (Ponente Asencio Cantisan en el recurso interpuesto ante el Ayuntamiento de Dos Hermanas (Sevilla) motivado por el retraso en la ejecución de unas obras de urbanización y en la que se concluye:

Por otra parte, no podemos dejar de tener en cuenta el tiempo en que todo esto se produce. En el que, y esto no se discute, de una demanda pujante, con los precios más altos, que lleva a abordar el desarrollo urbano de un sector de más de 200 hectáreas y que, casi apenas iniciado, se produce el desplome del mercado inmobiliario, lo que lleva a decir a la testigo, Arquitecta Directora del Área de Urbanismo del Ayuntamiento, que, de no ser por la existencia misma del sistema de ejecución elegido y sus compromisos, la urbanización del sector no se hubiera llevado a cabo (minuto 16 de la grabación). Y es un hecho notorio al alcance de cualquiera que haya vivido esta época, el abandono de no pocos proyectos inmobiliarios incluso con urbanización avanzada o a medio edificar, Lo que, dada la naturaleza del convenio, en el que el pago ha de hacerse con el propio producto de la ejecución, supone la asunción de cierto riesgo por quien aporta el suelo, que así lo asume con su silencio. Lo que nos ayuda a entender esa aceptación del carácter no terminante de los plazos

Obviamente en estos supuestos de responsabilidad se excluyen lógicamente los daños morales, tal y como se explica en la Sentencia del 24 de julio de 2017 Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha Ponente Fernández Buendía , que enjuicia la reclamación interpuesta contra el Ayuntamiento de Yebes (Guadalajara) y que nunca pueden existir en este tipo de reclamaciones.

 

XI.   LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL UNA VEZ SE ASUME LA GESTIÓN DIRECTA DE LA URBANIZACIÓN.

 

A)   NO HAY RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL SI EL AYUNTAMIENTO NO DECIDE VOLVER A PROGRAMAR

La verdad es que cuando un Programa se rescata o se resuelve por incumplimientos del Agente Urbanizador, no existe ninguna obligación por parte del Ayuntamiento para que el comprador se subrogue y asuma todos y cada uno de los compromisos que adquirió el primero. Nada obliga a los Ayuntamientos a continuar con el Programa.

Este es el criterio adoptado entre otras por la sentencia del 15 de junio de 2021 (Ponente López Tomas) con respecto a la reclamación de responsabilidad patrimonial iniciada contra el Ayuntamiento de Benissa (Alicante) y que concluye que:

“No cabe responsabilidad si el Ayuntamiento no decide reprogramar por cuanto el ejercicio de dicha potestad corresponde a la administración, sin que exista «obligación» alguna de tramitar los sectores, tal y como parece desprenderse del escrito de la recurrente.”

 

B)   RESPONSABILIDAD UNA VEZ RESCATADO EL PROGRAMA Y ASUMIDA LA GESTIÓN DIRECTA.

Pero el tema cambia, si el Ayuntamiento decide asumir y constituirse en Agente Urbanizador, porque sin lugar a dudas, a partir de ahí, el Ayuntamiento es el responsable directo e inmediato de su finalización.

Ya no existiría una responsabilidad subsidiaria o “in vigilando”, sino una responsabilidad directa e inmediata.

A partir del acuerdo de resolución, la administración, como consecuencia de la resolución, aparece definitivamente en el tráfico urbanístico como único sujeto, responsable directo de las consecuencias que la inejecución pueda provocar.

Esta es la solución adoptada por la sentencia del TSJ CV de fecha de 24 de mayo de 2019 (Ponente Altarriba Cano) que enjuicia la reclamación de responsabilidad patrimonial iniciada contra el Ayuntamiento de Torreblanca (Castellón)

“Así las cosas, la tardanza de la administración en la incoación del expediente para la determinación de los daños, así como la tardanza en la resolución de la continuación de la programación, bien por gestión directa, bien por gestión indirecta, como parece que ha ocurrido, si puede serle imputable en el futuro, como supuesto de responsabilidad patrimonial por inactividad, porque la administración, no puede, sine díe, dejar de determinar los daños y perjuicios que se han ocasionado, ni dejar de hacer efectivos los daños y perjuicios sobre los avales depositados, e incoar, si así se decide, el oportuno expediente relativo a la gestión directa o indirecta de la programación resuelta. En este caso, la tardanza de la administración en adoptar esos acuerdos, si puede generar responsabilidad patrimonial, precisamente por la falta de adopción de las medidas necesarias para finiquitar los efectos negativos de la resolución.”

De igual forma, la sentencia del TSJ de Valencia de fecha de 30 de septiembre de 2019 (Ponente: Narváez Bermejo) enjuicia la resolución de la condición de Agente Urbanizador, realizada por el Ayuntamiento de L’Eliana y la asunción de la Programación por gestión directa y por este concepto condena a la Administración.

“Sin embargo con posterioridad a esa fecha se debe admitir la responsabilidad del Ayuntamiento una vez que quedó firme el acuerdo de 30-3-2015, lo que tuvo lugar el 29-9-2015, asumiendo la gestión directa de las obras de urbanización y a pesar de tal asunción no las finaliza en cuanto al porcentaje que restaba por acabar. No se puede oponer falta de consignación presupuestaria pues el Ayuntamiento de la Eliana tenía previsto un superávit de 1.658.921 euros ( BOP nº 18 de 25-1-2018). Además, se debió tramitar una modificación de créditos de acuerdo con el art. 181. a) del R.D. Legislativo 2/2004, de 5 de marzo”

En el mismo sentido se pronuncia la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de fecha de 26 de junio de 2020:

“Entendemos que, cuando la Administración asume la gestión directa de una unidad, también asume la responsabilidad derivada de esa gestión y consiguientemente, en la medida en que existe un programa, necesariamente, han de respetarse los plazos de finalización de la obra, y en consecuencia, la conversión efectiva en solares de los suelos de los actores; de manera que, la dilación en la ejecución de la obra urbanizadora, su no terminación tempestiva, cuya ejecución ha asumido directamente la administración, puede generar responsabilidad patrimonial, a tenor de lo que establece el art. 35 de la Ley 2/2008 de 20 de junio letra ‘a’, porque consideramos que, se produce, siempre que se den los demás requisitos, ‘una alteración manifiesta en el ejercicio de la ejecución de la urbanización’, derivada de ‘causas imputables a la administración”

 

XII.    MÉTODO DEL CÁLCULO DE LA INDEMNIZACIÓN. EL COSTE DE LA INVERSIÓN REALIZADA.

 

La verdad es que la clave de bóveda de cualquier reclamación de responsabilidad patrimonial derivada de los daños y perjuicios que provoca el retraso de las obras de urbanización se centra en determinar el método del cálculo de estos daños.

Gran parte de las reclamaciones que se presentan plantean indemnizaciones millonarias motivadas bastante más por razones del lucro cesante que del daño emergente.

De esta forma y para cuantificar los daños patrimoniales sufridos por el retraso en la urbanización de los terrenos, se han determinado varios criterios por la Jurisprudencia e incluso las mismas sentencias admiten que no existe un solo criterio de valoración.

De hecho, la propia sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 30 de septiembre de 2019 (Ponente Blanes Rodríguez) reconoce expresamente que no existe solamente un criterio, sino varios métodos de cálculo de esta indemnización:

“A resultas de la no ejecución de la obra urbanizadora, se ha privado a los actores de la disponibilidad de un capital, el que integraba el Valor de la finca de resultado y, consiguientemente, entendemos que, la procedente indemnización, que seguramente pueda calcularse de otros muchos modos”.

Sin embargo, lo que queda claro es que el daño nunca puede consistir en el valor del producto inmobiliario construido que podría haberse obtenido si la urbanización hubiera finalizado en plazo. Nunca pueden utilizarse hipotéticos testigos de posibles ventas del techo que se hubiera podido construir de finalizarse la obra en plazo, porque en realidad las expectativas urbanísticas nunca son indemnizables.

Ahora bien, como así determina la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de fecha de 30 de noviembre de 2022 (Ponente Narváez Bermejo) y que resuelve la liquidación del PAI del Sector de La Eliana (Valencia) cita que para el cálculo de la indemnización derivada de la resolución del programa :

“No puede aplicarse el criterio de indemnizar las expectativas de ganancias procedentes de la construcción de una nave industrial que se pensaba edificar en la finca de sustitución ya que los daños deben ser reales para que se puedan compensar y resarcir, y en el caso de simples expectativas no se cumple tal realidad.”

 

A) INDEMNIZACIÓN CONSISTENTE EN EL PAGO DE INTERESES RESPECTO DEL VALOR DE LAS PARCELAS.

 

Para cuantificar los daños patrimoniales sufridos por el retraso en la urbanización de los terrenos, uno de los métodos empleados consiste en determinar en base al interés legal devengado sobre el valor asignado a cada una de las parcelas de resultado por el Proyecto de Reparcelación aprobado.

Este ha sido el criterio establecido entre otras por las sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 27 de septiembre de 2010 (Ponente Altarriba Cano) y de 30 de septiembre de 2019 (Ponente Blanes Rodríguez)

“Entendemos que, en este caso, el daño real que se produce y que debe ser indemnizado por administración es, precisamente, el interés legal sobre el valor que se asignó a cada una de las fincas de resultado en el procedimiento reparcelatorio; lo que desde luego, ni integra la entrega de ese valor como indemnización, que continúa subsistente por  subsistir  la  reparcelación;  ni  integra,  la  obtención  de un lucro cesante desproporcionadamente injustificado, e inexistente, como antes hemos dicho.

A resultas de la no ejecución de la obra urbanizadora, se ha privado a los actores de la disponibilidad de un capital, el que integraba el Valor de la finca de resultado y, consiguientemente, entendemos que, la procedente indemnización, que seguramente pueda calcularse de otros muchos modos, la ciframos prudencialmente en este caso, en el importe del interés que correspondería ese capital, (valor de la finca de resultado).

 

B) INDEMNIZACIÓN CONSISTENTES EN EL PAGO DE INTERESES RESPECTO DE LAS CARGAS DE URBANIZACIÓN SATISFECHAS.

 

En otras ocasiones el cálculo de los daños que provoca la responsabilidad patrimonial no se centra en el pago de los intereses respecto del valor de la parcela de resultado, sino respecto del importe de las cargas de urbanización satisfechas hasta eses momento.

Obviamente se trata de una metodología de cálculo para el propietario que reclama mucho más desfavorable, entre otras cosas porque nunca el valor de la parcela de resultado será inferior al importe de las cargas satisfechas.

Esta cuestión ha sido enjuiciada, entre otras, por la sentencia del Tribunal Supremo de fecha de 17 de febrero de 2021 que desestima un recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Bétera (Valencia) contra la sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana que le condenó a indemnizar a un promotor inmobiliario, por los daños que este había sufrido como consecuencia del incumplimiento del plazo máximo de ejecución de las obras de urbanización por parte del ayuntamiento. El TSJ condenó solidariamente al ayuntamiento y al agente urbanizador a pagar en concepto de indemnización los intereses devengados por las cuotas de urbanización satisfechas por el reclamante desde la fecha en que debieron finalizar las obras hasta su recepción.

El Tribunal Supremo, además de confirmar la decisión adoptada por la anterior sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, señaló sobre la forma de computar el daño lo siguiente:

“CUARTO.- De acuerdo con todo lo expuesto y dando respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión del recurso, ha de entenderse que a los efectos de cuantificar el perjuicio irrogado como consecuencia de la responsabilidad patrimonial de la Administración por la demora en la finalización de obras de urbanización, resulta exigible acreditar ad causam la existencia de un perjuicio efectivo, individualizado y evaluable, que puede venir determinado por los intereses legales devengados por las cuotas de urbanización satisfechas sin que esta se lleve a cabo hasta años después de lo establecido, con una demora significativa y relevante en la disposición de las parcelas debidamente urbanizada

 

 

CONCLUSIONES:

 

PRIMERA: Más de 200 Programas de Actuaciones Urbanísticas pendientes de finalizar desde tiempo inmemorial languidecen en España, Programas que no han sido ni rescatados, ni suspendidos ni resueltos hasta la fecha.

SEGUNDA: La Jurisprudencia de nuestros Jueces y Tribunales comienza a reconocer, un nuevo supuesto de responsabilidad patrimonial más allá de los clásicos supuestos del art. 48 TRLSRU y reconoce claramente el carácter vinculante y obligatorio de los plazos de ejecución y en consecuencia la responsabilidad patrimonial por la tardanza y el retraso en la ejecución de los Programas.

TERCERO: La crisis en la que han entrado muchos Programas de Actuación Urbanística, nos ofrece un nuevo producto financiero con una alta rentabilidad y a la mano de todos los propietarios, que no es otro que la responsabilidad patrimonial de los Ayuntamientos por los retrasos en la terminación de los Programas Urbanísticos.

CUARTO: La verdad es que debería cuestionarse desde el principio la imputabilidad y la responsabilidad del Ayuntamiento por varias razones.

Porque existe un Agente Urbanizador que es el responsable directo e inmediato de la ejecución de la Urbanización, sin que el Ayuntamiento tenga porque convertirse en una Aseguradora Universal de todo y de todos.

QUINTO. Tampoco debería existir responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento, por cuando el propietario no deja de ser un empresario y puede renunciar a incorporarse al proceso de urbanización al mismo tiempo que puede gestionar por su propia iniciativa y voluntad la propia Unidad de Ejecución.

SEXTO: Aun así, la Jurisprudencia es clara y determinante y comienza a reconocer una especie de responsabilidad objetiva y directa. La base del concepto indemnizatorio puede ser bien el principal de las cargas de urbanización satisfechas, bien el valor de las fincas de resultado a las que tendría derecho la propiedad si el Programa Urbanístico se hubiera ejecutado en plazo.

 

BIBLIOGRAFIA

 

 

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• ALONSO MAS, M.J., “Las secuelas del laudo Eiser”, RGDA, 50, 2019.

 

 

 

 

C)    LA RESOLUCIÓN DE LA CONDICIÓN DE AGENTE URBANIZADOR Y LA ASUNCIÓN DIRECTA DEL PROGRAMA RECTIVAN LA  RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL.

 

 

 

[1] https://www.observatoriosostenibilidad.org

[2] Por ejemplo el art. 60 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Catalunya o el art. 115.5 del Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio, del Consell de aprobación del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje

 

[3]Dictámenes del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana de fecha de 24 de enero de 2024 (Torreblanca), 11 de octubre de 2023 (Gandía) o 26 de abril de 2023 (Bellreguard)

[4] La sentencia del Tribunal Superior de Justicia. Sala de lo Contencioso Sede: Albacete Sección de fecha de 11 de febrero de 2019 N.º de Recurso: 157/2017 (Ponente: Guillermo Benito Palenciano Osa) considera ajustada la prórroga y la ampliación del plazo en el desarrollo del Sector “El Ruiseñor” de Guadalajara en orden a la complejidad y dificultad técnica en su ejecución.