“El error es un arma que acaba siempre por disparar a quien lo emplea”
Concepción Arenal
- INTRODUCCIÓN.
- EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LAS CONSULTAS URBANÍSTICAS.
- EL CONCEPTO DE LA CONSULTA URBANÍSTICA.
- CLASES DE CONSULTAS URBANÍSTICAS.
- NATURALEZA DE LAS CONSULTAS URBANÍSTICAS.
- FALTA DE CONTESTACIÓN A LAS CONSULTAS. INEXISTENCIA DE SILENCIO ADMINISTRATIVO. REACCIÓN MEDIANTE UN RECURSO CONTRA LA INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACION.
- EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS CONSULTAS EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
- EL CONTENIDO DEL CERTIFICADO ADMINISTRATIVO QUE CONTESTA UNA CONSULTA URBANÍSTICA.
- EL CARÁCTER NO VINCULANTE DE LA INFORMACIÓN URBANÍSTICA ESCRITA
- LA CONTESTACIÓN A UNA CONSULTA NO ES UN ACTO SUSCEPTIBLE DE RECURSO.
- LA CÉDULA URBANÍSTICA COMO CONSULTA CUALIFICADA. EL DERECHO A MANTENER EL STATU QUO DURANTE UN TIEMPO DETERMINADO.
- LA VALIDEZ EN EL TIEMPO DE LOS CERTIFICADOS URBANÍSTICOS. ¿VIGENCIA INDEFINIDA O CERTIFICADO SUJETO A PLAZO?
- RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN POR LAS INFORMACIONES URBANÍSTICAS ERRÓNEAS.
- EL DIES A QUO DE LA RECLAMACIÓN DE RESPONSABILIDAD, SE INICIA DESDE LA FECHA DE LA DENEGACIÓN DE LA LICENCIA O DEL TÍTULO HABILITANTE; NO DESDE LA FECHA DE LA CONSULTA.
- LA INFORMACIÓN PARCIAL O INCOMPLETA TAMBIEN GENERA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL.
- LA ROTURA DEL NEXO CAUSAL. LA CULPA DE LA VÍCTIMA. EL CONOCIMIENTO Y LA PROFESIÓN DE QUIEN RECIBE LA INFORMACIÓN URBANÍSTICA.
- EL ERROR EN LA CONSULTA URBANÍSTICA DEBE HABER SIDO DECISIVA Y DETERMINANTE EN LA GENERACIÓN DEL ACTO QUE ORIGINA LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL.
- EL QUANTUM INDEMNIZATORIO. EL PRINCIPIO DE TOTAL INDEMNIDAD. NO MÁS, PERO TAMPOCO MENOS.
- INTRODUCCIÓN.
Cada segundo, se realizan en España miles de operaciones en notarias, registros de la propiedad, entidades financieras y despachos profesionales de arquitectos, abogados e ingenieros en los que se analizan detalladamente los certificados de compatibilidad urbanística que emiten los Ayuntamientos.
La verdad es que esta información urbanística, se constituye como una pieza clave y angular para garantizar la certeza y confianza en la iniciativa empresarial y la seguridad y corrección en los Sectores Urbanísticos y de la construcción.
En este propósito de garantizar y dar seguridad al tráfico jurídico inmobiliario; todo el colectivo profesional implicado y de la mano también de los Ayuntamientos, se afanan en dotar de protección y certeza, a cuentas transacciones y contratos lleguen a sus manos sobre parcelas, terrenos y solares.
En este contexto, y aunque la coordinación entre el Registro de la Propiedad y el Catastro junto con las cartografías temáticas de las clasificaciones urbanísticas y usos de suelo, se encuentran al alcance de todos los profesionales a través de los distintos portales web de los Ayuntamientos, los certificados y las respuestas a las consultas formuladas por los ciudadanos son pilares estructurales para dotar de confianza y seguridad a todo este proceso.
El derecho a obtener información en el ámbito urbanístico es en realidad una consecuencia y derivación del derecho general a obtener información y de acceder a archivos y registros y tiene su fundamento añadido en la publicidad del planeamiento.
En efecto, la publicidad del planeamiento y su acceso a él, a través de la consulta, tiene como uno de sus principales objetivos dotar de veracidad y precisión, ya que quien pretende adquirir, enajenar o simplemente invertir en cualquier inmueble, considera fundamental conocer su régimen urbanístico, sus derechos, edificabilidades, usos principales, permitidos, tolerados y prohibidos.
El hecho de que, ante la construcción de un inmueble,; promotores, posibles adquirentes y cualquier interesado sepan de antemano lo que puede hacerse, las normas y condiciones a que han de ajustarse los proyectos, con la economía de tiempo y dinero que ello supone, hace que la utilidad de la consulta urbanística se extienda incluso para la propia Administración.
En este sentido, el artículo 13.2.a) Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLSRU), aprobado por RDL 7/2015, de 20 de junio establece el derecho de consulta a las Administraciones competentes, por parte de quienes sean titulares del derecho de iniciativa para una actividad urbanizadora:
- Sobre los criterios y previsiones de la ordenación urbanística, de los planes y proyectos sectoriales.
- Sobre las obras que habrán de realizar para asegurar la conexión de la urbanización con las redes generales de servicios y, en su caso, las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación.
Por su parte, el artículo 6.b. del citado TRLSRU, establece que “la alteración de los criterios y las previsiones facilitados” por la consulta urbanística “podrá dar derecho a la indemnización de los gastos en que se hubiera incurrido por la elaboración de proyectos necesarios que resulten inútiles, en los términos del régimen general de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas”.
Hasta aquí todo bien. Pero la verdad es que, pese al empeño y constancia en conseguir la excelencia y precisión en los informes urbanísticos, el error existe y la frecuencia en cometerlo, más todavía.
La avalancha de normativa, estatal, autonómica y municipal; la velocidad y frecuencia con la que esta se cambia, las leyes que se suceden unas tras otras, sin que exista una disposición derogatoria que expresamente las deje sin efecto, generan, sin lugar a dudas, un ambiente propicio y un auténtico caldo de cultivo para que las Administraciones se equivoquen.
En todo caso, la normativa estatal remarca que la alteración de los criterios y las previsiones facilitados en la contestación urbanística, dentro del plazo en el que ésta surta efectos, podrá dar derecho a la indemnización de los gastos en que se haya incurrido por la elaboración de proyectos necesarios que resulten inútiles e inservibles.
Pero la cuestión es que… ¿Solamente hay que indemnizar los proyectos?
Aunque la Ley se centre en la indemnización por los proyectos, la jurisprudencia y los dictámenes de los distintos Consejos jurídicos consultivos se inclinan por extender este resarcimiento al principio de indemnidad, la compensación integral y la total indemnización.
- EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LAS CONSULTAS URBANÍSTICAS.
Desde que la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 creara en su art. 51 la «cédula urbanística» esta se constituye como un documento público administrativo creado por el legislador para dar cumplimiento al derecho de información que los particulares tienen sobre el régimen urbanístico de sus propiedades e inmuebles.
Unos años después, el art. 55.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, conformaba la consulta urbanística y determinaba, a su vez, que todo administrado tenía derecho a que el Ayuntamiento le informase por escrito, en el plazo de un mes del régimen urbanístico aplicable a una finca o sector. En su respuesta, la Administración debía identificar “el tipo y categoría de suelo que correspondiera a la finca, polígono o sector de que se tratase y los usos e intensidades.”
Por su parte, la Ley del Suelo de 1992 incorporó como datos adicionales a los anteriores, la información sobre “el aprovechamiento tipo aplicable al área de reparto en que se encuentre y el grado de adquisición de facultades urbanísticas al tiempo de facilitarse la información”
El TR Ley del Suelo de 1992, que tanto se vería afectado por la STC 61/1997 , aludía a las consultas en su artículo 133 sin incidir tampoco sobre la materia, aunque era evidente que se ajustaba a unas líneas maestras fácilmente identificables, en cuanto se partía de la indiscutida base de que las consultas urbanísticas, como contestación a meras formulaciones de solicitudes o peticiones de información, carecían de fuerza obligatoria y por ello, además de no ser actos administrativos «stricto sensu», no obligaban ni siquiera a la misma Administración que las había expedido.
Una línea jurisprudencial, antigua e intermitente, se mantuvo en el criterio minoritario de que nunca podría nacer una responsabilidad patrimonial a favor del administrado y contra la Administración por consecuencia de la contestación a una consulta urbanística, puesto que las consultas no eran verdaderos actos administrativos, capaces de crear, modificar o extinguir una situación jurídica y configurar un ámbito de derechos y deberes. Ejemplo de esta línea sería la STS de 13 mayo 1981.
Esta postura ilustra la evolución desde un inicial rechazo jurisprudencial a la admisión de la existencia de cualquier pago indemnizatorio o resarcimiento a favor del particular que pudiera haberse visto lesionado en cualquier interés o derecho legítimo como consecuencia de una actuación de la Administración pública.
Expuesto lo anterior, mediante la STS de 6 junio de 1981 se abrió la puerta a la posibilidad de que en el ejercicio de sus competencias, bien por incurrir en error o en cualquier otra actuación ilegítima en la expedición de una información urbanística en contestación a una consulta formulada debidamente por sujeto capacitado para ello, se hubiese generado la obligación de resarcir el daño causado al particular, comprendiendo éste no sólo el importe del proyecto sino también el coste de las tasas municipales.
El alcance indemnizatorio que se vino a reconocer fue el coincidente con los gastos generados en el proceso urbanizador, de acuerdo con la consulta respondida, y que por lo general venían a coincidir con el valor del proyecto y gastos de tramitación, al darse casi siempre el supuesto de elaboración de proyecto y validación colegial de conformidad con la contestación dada y posterior denegación de licencia.
Con posterioridad en el tiempo, la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones amplió el contenido de la información urbanística en el sentido de que no únicamente incluía la información actual sino también las previsiones futuras sobre la parcela (art. 13 LRSV)
Finalmente, el art. 8.3.a) del TRLS 2008 reprodujo el tenor literal de los anteriores artículos, al mismo tiempo que fue la primera vez que se positivizaron los pronunciamientos judiciales expuestos y se ratificó una responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento para los supuestos de consulta errónea.
III. EL CONCEPTO DE LA CONSULTA URBANÍSTICA.
La Consulta Urbanística que, como así se ha dicho, constituye una de las manifestaciones del derecho a la información de los administrados, se configura como un documento acreditativo en el que se refleja el régimen y circunstancias urbanísticas a que está sujeta una finca, parcela o solar del término municipal.
El ámbito territorial al que hará referencia la información contenida en la Cédula Urbanística será el de cada finca, solar o parcela, en base a los datos aprobados por el solicitante y los que la propia Administración posea, entre los que podrán incluirse los relativos a la inscripción registral.
La información contenida en la consulta urbanística comprenderá, además de las determinaciones de la legislación vigente, las alteraciones que puedan afectarle y que se encuentren en tramitación.
- CLASES DE CONSULTAS URBANÍSTICAS.
La verdad es que nos encontramos con distintas definiciones para explicar la misma cuestión que no es otra que la proyección del derecho a la información en materia urbanística.
Entre estos medios de facilitar la información urbanística citaríamos a la Cédula urbanística (art. 246 TRLOTUP de Valencia); la cédula de edificación, que regula el TRLSR de Murcia (art. 177) o el Certificado de aprovechamiento. ( art. 99 TRLU Cataluña).
Por su parte, han sido las distintas Ordenanzas municipales la que han establecido otras modalidades de consultas, según su contenido, naturaleza y su nivel de vinculatoriedad. Unas transmiten una información más genérica o detallada en su contenido y otras se limitan a incorporar las cuestiones más genéricas y básicas de Plan Urbanistico.
Por ejemplo, la ordenanza de Licencias y Declaraciones Responsables Urbanísticas del Ayuntamiento de Madrid[1] clasifica la información urbanística a través de las siguientes modalidades.
| INFORME VIABILIDAD URBANÍSTICA. | CONSULTA URBANÍSTICA COMÚN | CÉDULA URBANÍSTICA | CONSULTA URBANÍSTICA ESPECIAL
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CONSULTA SOBRE PROYECTOS CON SOLUCIONES PRESTACIONALES. |
| Artículo 12. | Artículo 13. | Artículo 14.
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Artículo 15. | Artículo 16.
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| La solicitud deberá ir acompañada del correspondiente proyecto básico o de la documentación necesaria referida al cumplimiento de los requisitos para obtener la licencia o el título correspondiente.
Se simultaneará con la obtención de otros dictámenes preceptivos en las siguientes actuaciones urbanísticas:
a) Para actuaciones que contemplen medidas prestacionales conforme al CTE (Real Decreto 314/2006 de 17 de marzo)
b) Para las actuaciones que requieran un dictamen preceptivo de la comisión competente en materia de protección del patrimonio histórico-artístico.
c) Para actuaciones en las que la aplicación de determinadas exigencias de la ordenación urbanística dependa de una valoración técnica previa.
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Tiene por objeto informar sobre cuestiones puntuales relativas a la situación urbanística de una determinada parcela, inmueble o local, así como a las actuaciones urbanísticas permitidas y al procedimiento de tramitación aplicable a cada una de ellas.
La contestación a la consulta no exime del deber de obtener la licencia urbanística o de presentar la declaración responsable correspondiente.
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Indica el régimen y circunstancias urbanísticas a que está sujeta una finca parcela o solar.
La información comprenderá, además de las determinaciones de la legislación urbanística vigente, las alteraciones de planeamiento que puedan afectarle y que se encuentren en tramitación.
La información contenida en la misma se referirá al momento de su expedición. Dicha información tendrá vigencia en tanto no se modifique el planeamiento o instrumentos de ejecución que afecten a la finca, parcela o solar, así como mientras se mantenga el grado de adquisición de facultades urbanísticas o cargas existentes en el momento de expedir la cédula.
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El objeto de la consulta requiera resolver una duda específica que surja en la aplicación de uno o varios preceptos normativos a una actuación urbanística concreta.
La consulta deberá venir acompañada de una o varias propuestas y de la documentación suficiente para conocer y valorar la cuestión técnica planteada.
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Tiene por objeto posibilitar, si procede, la implantación de medidas alternativas mediante diseño basado en prestaciones, conforme al Código Técnico de Edificación.
En aquellos supuestos de elevada complejidad, dificultad o especialización de la propuesta, podrá proponer que se aporte el informe, estudio o dictamen emitido, con objetividad e independencia, por una entidad u organismo de reconocido prestigio en la materia que confirmará, en su caso, la validez del diseño propuesto, sus discrepancias y/o cautelas adicionales.
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| Producirá efectos vinculantes, siempre y cuando la normativa de aplicación fuera la misma, y no se hubieran introducido modificaciones en la actuación. | No es vinculante | No es vinculante por cuanto que el Ayuntamiento puede apartarse del criterio recogido en la consulta, de forma motivada.
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- NATURALEZA DE LAS CONSULTAS URBANÍSTICAS.
Con respecto a la naturaleza de las consultas urbanísticas, obviamente no pueden disponer del carácter de licencia, pero sí el de actos preparatorios o de prelicencias.
Aunque no se tratan de actos administrativos declarativos de derechos para los administrados, en todo caso son actos propios que la Administración que no puede desconocer, salvo que incurra en flagrante desviación de poder.
La Jurisprudencia determina que aunque debe rechazarse la consideración de la consulta como autorización previa, no es tampoco, o no es sólo, un mero acto anterior; y con la jurisprudencia más reciente, puede decirse que la consulta es independiente del procedimiento de obtención de licencia, aunque esté relacionado con él, pudiendo afirmarse que tiene por finalidad preparar o facilitar este otro, de manera que técnicamente puede ser calificado el de consulta como procedimiento preparatorio o de facilitación (Sentencias del Tribunal Supremo de 8 de mayo de 1986 y 2 de noviembre de 1987)”.
La cuestión importante es que la contestación frente a una consulta no es una declaración de voluntad sino de conocimiento; es una opinión en respuesta a una consulta.
En ese sentido la sentencia de 1 de febrero de 2022 dictada por el TSJ de Madrid determina que la consulta urbanística comporta el derecho de cualquier persona a consultarlos e informarse.
“Estos informes son auténticos actos administrativos, pero se limitan a comprobar y a certificar, a instancia de un peticionario, información sobre las circunstancias que recaen sobre el tipo y categoría del suelo de que se trata y los usos e intensidades que éste tiene atribuidos por el planeamiento.”
No son actos de trámite o no decisorios del procedimiento de certificación en que se producen, pero son resueltos sin intervención del órgano competente en materia de concesión de licencias o del título habilitante correspondiente y sin tener a la vista un proyecto de lo que el particular pretende realizar en su caso, por lo que la Administración no resuelve propiamente, al emitirlos, sobre el derecho de propiedad del consultante.
En teoría, las consultas no vinculan ni a la Administración ni al administrado (sentencia del Tribunal Supremo de fecha de 17 de diciembre de Sala 3ª de 17 diciembre 1986), quien puede, desde luego, presentar un proyecto contrario al contenido de la información.
Por tanto, aunque la consulta no vincula al órgano administrativo que en el expediente de concesión de la licencia habrá de comprobar si lo solicitado se ajusta o no a la Ley y al planeamiento urbanístico sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial en que podría incurrirse si la respuesta dada en el expediente de concesión de licencia es contradictoria con la previa respuesta a la consulta urbanística.
Incluso hay que matizar este grado de no vinculatoriedad, porque en realidad estas características, no es absoluto y está sujeta a matices. De hecho, el art. 105.2 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña atribuya al certificado de régimen urbanístico una auténtica naturaleza de prelicencia.
En este sentido, se obliga al Ayuntamiento a otorgar la posterior licencia, si esta se solicita en el periodo de seis meses salvo que el proyecto incorpore “defectos incorregibles”. Este es el criterio adoptado por la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 23 de diciembre de 2004[2] (Ponente BERBEROFF AYUDA) que determina la concatenación entre el certificado de aprovechamiento y la correspondiente licencia posterior.
En igual sentido, se atribuye incluso efecto de vinculante y obligatorio al informe viabilidad urbanística previsto en la Ordenanza de Madrid. (art. 12 Ordenanza)
- FALTA DE CONTESTACIÓN A LAS CONSULTAS. INEXISTENCIA DE SILENCIO ADMINISTRATIVO. REACCIÓN MEDIANTE UN RECURSO CONTRA LA INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACION.
La legislación sobre ordenación territorial y urbanística fija un plazo máximo de contestación de la consulta, que no podrá exceder de tres meses, salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor.
La cuestión es determinar cuáles son las consecuencias de la no emisión en plazo de la consulta citada, que podría determinar la existencia de un supuesto de silencio administrativo negativo a recurrir, mediante la certificación del acto presunto.
Sin embargo y como así expone la jurisprudencia, entre esta las sentencia de TSJ de Madrid de fecha de 1 de mayo de 2009, se determina que la tardanza, en la contestación de una consulta no determina la existencia de un supuesto de silencio administrativo sino ante el inicio de una reclamación por inactividad de la Administración.
“No incorpora un acto presunto negativo, sino que la única cuestión a determinar es la infracción del derecho del peticionario a obtener una contestación, en forma de respuesta a la consulta urbanística, como actividad prestacional que si tiene puede tener encaje y lo dispuesto en el artículo 29 de la de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa cuando señala que: Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación”
Es por ello que la tardanza del Ayuntamiento será corregida por medio de un recurso contra la inactividad de la Administración.
VII. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS CONSULTAS EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
La consulta urbanística, con distintos nombres, pero con la misma filosofía se encargan de regular el derecho de información de los ciudadanos, a través de los siguientes artículos:
- Andalucía
– Art. 10 Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de AndalucíaCataluña
– Art. 105 Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de urbanismo.3. Madrid
– Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid
– Artículo 12: Se refiere a las consultas urbanísticas y su procedimiento.4. Valencia
– TRLOT 1/2021 que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo de la CV - – Artículo 246 Regula las cédulas y las consultas urbanísticas.
Galicia
– Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia
– Artículo 36: Establece el procedimiento de consultas urbanísticas.6. Baleares
– Ley 6/2010, de 20 de mayo, de ordenación del territorio de las Islas Baleares
– Artículo 36: Regula las consultas urbanísticas.7. Aragón
– Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón. Artículo 27 Cédula urbanística.8. Murcia
– Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia
– Artículo 177: Regula las consultas urbanísticas.9. Asturias
– Ley 2/2002, de 23 de mayo, de ordenación del territorio y urbanismo del Principado de Asturias
– Artículo 36: Establece el régimen de consultas urbanísticas.10. Extremadura
– Ley 8/2015, de 23 de diciembre, de ordenación del territorio y urbanismo de Extremadura
– Artículo 45: Regula las consultas urbanísticas.11. Castilla y León
– Ley 5/1999, de 8 de abril, de urbanismo de Castilla y León
– Artículo 36: Se refiere a las consultas urbanísticas.12. Canarias
– Ley 4/2017, de 13 de julio, de medidas para la sostenibilidad y la ordenación del territorio de Canarias
– Artículo 36: Regula las consultas urbanísticas. artículo 328.2 de la Ley del Suelo autonómica (LSENP 4/17) dice: «la cédula urbanística, en cuanto documento informativo, no altera el régimen aplicable . que será el determinado por la ordenación correspondiente»13. La Rioja
– Ley 2/2006, de 30 de marzo, de ordenación del territorio y urbanismo de La Rioja
– Artículo 36: Establece el régimen de consultas urbanísticas.14. Navarra
– Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo.
– Artículo 99: Regula las cédulas urbanísticas.
- Euskadi.
Art. 9 Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo.
- Castilla-La Mancha
Decreto Legislativo 1/2023, de 28 de febrero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística
VIII. EL CONTENIDO DEL CERTIFICADO ADMINISTRATIVO QUE CONTESTA UNA CONSULTA URBANÍSTICA.
El contenido de la cédula urbanística quedó concretado por el Artículo 168.3 del del RPU (RD 2159/78, de 23 de junio). Los extremos que debe contener son los siguientes:
- Situación de la finca, con expresión de sus linderos y si está o no edificada.
- Plan de Ordenación o Norma Complementaria o Subsidiaria por cuyas determinaciones se encuentra afectada, y fecha de aprobación del instrumento de planeamiento de que se trate.
- Clase y categoría de suelo en la que se haya enclavada (clasificación y calificación).
- Unidad de Actuación, Polígono o Sector de que se trate (Área Reparto y Unidad de Ejecución).
- Uso e intensidad que tenga atribuida por el Plan o Normas (Calificación).
- En suelo urbanizable programado y en suelo comprendido en un Programa de Actuación Urbanística, aprovechamiento medio del Sector en que se encuentre la finca y aprovechamiento medio general (Aprovechamiento Tipo del Área de Reparto).
- Sistema de actuación aplicable al polígono o Unidad de Actuación (Unidad de Ejecución).
- Polígono donde se hará efectivo el derecho del propietario al aprovechamiento medio, en los supuestos en que no se aplique la expropiación para la adquisición.
Otras veces, el contenido suele estar determinado en la Ordenanza reguladora pero en la mayor parte de los casos suelen incorporar la siguiente información:
- a) Circunstancias de hecho de la parcela, terreno o solar.
- b) Circunstancias de planeamiento.
- c) Circunstancias de ejecución de planeamiento.
c.1. De carácter jurídico.
c.2. De carácter material.
Las circunstancias de hecho se referirán normalmente a la ubicación y localización; linderos, forma y dimensión; datos registrales; servicios existentes; condiciones de colindancia; vuelos: plantaciones, instalaciones, edificios, usos actuales y ocupantes, subsuelo y servidumbres.
Por su parte, las circunstancias de planeamiento se referirán normalmente al planeamiento que le afecte, clasificación y calificación del suelo, especificaciones en cuanto a los usos según las determinaciones de planeamiento; aprovechamiento tipo; condiciones de la edificación, protecciones y servidumbres contenidas en el Plan General.
A su vez, las circunstancias de carácter material relativas a la ejecución de planeamiento se referirán a la situación de la urbanización. En este sentido, y como así expone la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 30 de octubre de 2019 (Ponente Uris Lloret) estos certificados de compatibilidad deberían incorporar también las cargas de urbanización pendientes de pago en una parcela en proceso de urbanización. La verdad y aunque se trata de una carga existente en el Registro de la Propiedad, su vigencia se reduce a siete años, cancelándose directamente una vez transcurridos estos.[3]
Finalmente, las circunstancias de carácter jurídico relativas a la ejecución de planeamiento harán referencia a delimitación de ámbitos de actuación, a la situación de los instrumentos de gestión y al grado de adquisición de facultades y del cumplimiento de las cargas urbanísticas.
De hecho, el art. 13.2 TRLSRU incorpora como parámetro a incluir en los certificados urbanísticos “las obras que habrán de realizar para asegurar la conexión de la urbanización con las redes generales de servicios y, en su caso, las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación.”
- EL CARÁCTER NO VINCULANTE DE LA INFORMACIÓN URBANÍSTICA ESCRITA
La consulta emitida por escrito tiene carácter informativo y como tal carece de entidad para vincular a la Administración.
La jurisprudencia ha afirmado respecto de la naturaleza de las informaciones que:
- Su objeto es hacer constar el régimen urbanístico aplicable a la finca o sector y por lo tanto sólo tiene esa finalidad
- Constituyen un trámite meramente informativo sin entidad para vincular;
- No prejuzgan ni llevan implícita la concesión de la licencia, no son una prelicencia
- Todo administrado tiene derecho a que se le informe por escrito; los informes o cédulas no vinculan, ya que no confieren, al que las recibe, derecho alguno para obtener licencia, ya que su valor es meramente informativo.
- LOS VISORES TERRITORIALES COMO FUENTE DE INFORMACIÓN.
Desde hace un tiempo a esta parte, son frecuentes los sistemas de información territorial y urbanística como instrumento de apoyo a la coordinación y toma de decisiones en la política territorial de los distintos Ayuntamientos y cuyo contenido es accesible con un solo click.
El ciudadano puede solicitar la información básica del régimen urbanístico aplicable a una finca, polígono o sector en la forma establecida por ley, no obstante, esta información obtenida tiene un carácter meramente informativo, no vinculante.
Pero en verdad, esta información, aparentemente solamente divulgativa y orientativa ha generado varias controversias y dificultades en su interpretación.
Tal es el caso de la sentencia del TSJ de Andalucía de fecha de 14 de junio de 2023 (Ponente Ostos Moreno) que condena a la Consejería de Industria de Andalucía por la información errónea existente en el visor cartográfico de recursos mineros y los daños económicos que se generaron en un permiso de investigación.
- LA CONTESTACIÓN A UNA CONSULTA NO ES UN ACTO SUSCEPTIBLE DE RECURSO.
En muchas ocasiones, se cuestiona si la consulta urbanística puede considerarse como un acto de trámite cualificado que admita su impugnación de forma separada o si por el contrario, debemos entender que estamos ante un acto que no admite recurso alguno.(art. 112 LPCAC)
La segunda tesis es la defendida por reiterada Jurisprudencia, por todas las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de fecha de 11 de septiembre de 2024 (Ponente Guilarte Martin-Calero) que determina que:
“Los informes urbanísticos emitidos por la Administración pública competente a petición de interesado, no son impugnables jurisdiccionalmente según doctrina jurisprudencial reiterada (por todas STS 27 junio 2009 4235/04). Aunque no sean actos de trámite, lo decisivo es que no son resolutorios, al no vincular a la Administración ni al solicitante, que puede hacer valer sus derechos instando el correspondiente título habilitante. La información urbanística no es una declaración de voluntad sino de conocimiento, es una opinión en respuesta a una consulta. Por ello no tiene efectos vinculantes para la Administración, ni crean derechos subjetivos al solicitante de la información. Los títulos habilitantes promovidos, en su caso, deben otorgarse o denegarse de acuerdo con la normativa urbanística que resulte aplicable y no de conformidad con lo informado. Sin perjuicio de las eventuales consecuencias del contenido erróneo de la información suministrada en sede de responsabilidad patrimonial. Así que las contestaciones a las consultas urbanísticas, por su alcance meramente informativo, sin contenido decisorio y no vinculante no son impugnables. En consecuencia el recurso incurre en la causa de inadmisibilidad planteada de oficio a las partes ( artículo 69.c Ley de esta Jurisdicción).”
Por otra parte, las contestaciones que da la Administración a las consultas carecen de la naturaleza de verdaderos actos administrativos y no producen ningún efecto nuevo en derecho de carácter vinculante (STS 21 de diciembre de 2000).
La verdad es que la consulta e información emitida no es fiscalizable y ello porque es tramitada y resuelta sin intervención de órgano competente decisorio y es emitida por funcionarios. Y además porque se limita a facilitar las determinaciones del planeamiento y nada más. Por el contrario, sí es impugnable su denegación de la licencia que prosigue a esta.
- LA CÉDULA URBANÍSTICA COMO CONSULTA CUALIFICADA. EL DERECHO A MANTENER EL STATU QUO DURANTE UN TIEMPO DETERMINADO.
La Cédula aparece regulada en el art. 63 LS76 y en el art. 168 RPU y es también una consecuencia del carácter público del planeamiento.
Este artículo, reconoce por primera vez la cédula de “garantía urbanística”. Se trata de una consulta privilegiada, en la que el Ayuntamiento no se limita a informar sobre las condiciones urbanísticas y de edificación de una parcela, sino que a mayor abundamiento se obliga a mantener y preservar estas condiciones durante un plazo determinado.
Estamos ante una información que debe mantenerse invariable durante el plazo de su vigencia y aunque no petrifica ni blinda de los derechos del ciudadano, al menos le garantiza una indemnización y compensación derivada de los cambios normativos o de planeamiento que puedan afectarla.
En este sentido, la alteración de los criterios y las previsiones facilitados en la contestación, dentro del plazo en el que ésta surta efectos, podrá dar derecho a la indemnización de los gastos en que se haya incurrido por la elaboración de proyectos necesarios que resulten inútiles, en los términos del régimen general de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pública.
En definitiva, se trata de una modalidad o variante de la información urbanística escrita y que como ésta tiene carácter informativo y no vincula a la Administración informante (STS 24 de enero de 1984). Es también cierto que hasta fechas recientes ha tenido escasa aplicación práctica a pesar de su utilidad para propietarios y para la propia Administración.
La Cédula es, conforme a los preceptos citados, un documento acreditativo de las circunstancias urbanísticas que concurren en las fincas comprendidas en el término municipal (art. 63 LS76).
Pero la diferencia entre una consulta urbanística y un certificado de aprovechamiento o una cédula de garantía urbanística son evidentes.
La consulta urbanística genera indemnización cuando se ha otorgado erróneamente y aunque se ha realizado un acto preparatorio y previo la licencia posterior es denegada porque resulta no conforme con el ordenamiento urbanístico.
Sin embargo, la cédula de garantía urbanística genera indemnización en los supuestos en los que se suspendan licencias, el planeamiento urbanístico o bien se modifique y altere el mismo.
La verdad es que la cédula de garantía urbanística es como una salvaguarda y una protección. Es un derecho de su interesado a petrificar y patrimonializar sus derechos urbanísticos durante un tiempo de tal manera que el ayuntamiento no podrá ni suspender licencias ni denegar las mismas con motivo de nuevos criterios de apreciación.
Este es el criterio adoptado por la sentencia Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 28 Sep. 2021,(Ponente: Iruela Jiménez) que determina que:
“El único supuesto indemnizatorio para los Ayuntamientos que prevé dicha norma en relación con las cédulas de garantía urbanística es el derivado de los cambios de ordenación sobrevenidos tras expedirse la cédula y durante la vigencia de ésta, cambios que supongan que no se mantienen las condiciones urbanísticas expresadas en ella, debiendo en ese caso reparar los perjuicios patrimoniales causados al propietario. No se está ante ese supuesto en el caso de autos, en que no ha habido cambio alguno de las condiciones urbanísticas ni del planeamiento.”
Es por ello por lo que la cédula de garantía urbanística tiene un período máximo de vigencia en virtud del cual el ayuntamiento es como si se auto prohíbe en modificar las condiciones urbanísticas y edificatorias de la parcela del interesado que la haya obtenido.
XII. LA VALIDEZ EN EL TIEMPO DE LOS CERTIFICADOS URBANÍSTICOS. ¿VIGENCIA INDEFINIDA O CERTIFICADO SUJETO A PLAZO?
Se trata de una de las cuestiones que mayor conflictividad y casuística genera. La verdad es que en razón a la vigencia indefinida de los Planes; por la misma razón los certificados urbanísticos deberían tener la misma vigencia. No obstante, es frecuente someter los certificados a un plazo determinado.
En realidad, todas las Administraciones tratan de huir de los llamados “certificados en cartera” es decir, de los informes urbanísticos que una vez obtenidos por los interesados se guardan por promotores, proyectistas y resto de inversores y tratan de mostrarse en el mejor momento del mercado.
Ciertamente distintas Comunidades Autónomas han previsto un plazo determinado de vigencia de estos certificados de compatibilidad o bien su correspondiente actualización, todo ello con objeto de evitar que sus efectos no se eternicen en el tiempo.
Este es el criterio expuesto, por ejemplo, por el art. 105 del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña que plantea una vigencia en el tiempo de los certificados urbanísticos de seis meses o el artículo 146 de la ley de Urbanismo de Castilla-León que determinan una vigencia de un año.
La verdad es que es lógico someter el certificado urbanístico a una vigencia temporal, entre otras razones por que se puede modificar la normativa de afección debiendo en este caso adaptarse la actuación urbanística a la normativa vigente.
XIII. RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN POR LAS INFORMACIONES URBANÍSTICAS ERRÓNEAS.
Como así se ha dicho supra; el administrado tiene derecho a la veracidad, rigor y acierto del certificado que sobrevenga de la consulta. La respuesta, que se presupone correcta y la confianza en el acierto, puede servir de base a actuaciones urbanísticas que el error, posteriormente acreditado, puede frustrar.
Si la información suministrada por la Administración es errónea puede generar un derecho indemnizatorio, lo que tiene lugar si con posterioridad se deniega o el título habilitante en base a datos o criterios distintos a los contenidos en la información urbanística.
Estamos nuevamente ante un supuesto de responsabilidad patrimonial de la Administración, pues concurren en la actuación administrativa los elementos que la originan (funcionamiento anormal, daño o lesión y nexo causal) [STS 12 de junio de 1991 Afirma la sentencia en su F.J. 3.º:
«Se trata en definitiva de un supuesto de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública derivado de la contestación errónea a una consulta urbanística».
Concreta en el F.J. 4.º que:
«la contestación errónea a una consulta integra un funcionamiento anormal de la Administración de suerte que el ciudadano que confiando en aquella contestación desarrolla una determinada actuación que venga a resultar frustrada sufriendo con ello una lesión, tendrá derecho a ser indemnizado.
En este sentido es clásico el supuesto del administrado que redacta su proyecto de obras atendiendo al contenido de la información facilitada por la Administración y después ve denegada su licencia».
Ahora bien, si la información es errónea puede generar un derecho indemnizatorio, que tiene lugar:
- Si se deniega la licencia; y
- Si se hace en base a datos o criterios distintos a los contenidos en la información urbanística.
- Que el ciudadano que, confiando en la información facilitada, desarrolla una actividad frustrada que le genera daño, debe ser indemnizado;
- Que la oscuridad en la respuesta a la consulta, su mala redacción, la oscuridad de su texto no pueden nunca perjudicar al consultante, sino a su autor (STS 8 de mayo de 1986);
- Que la Cédula urbanística que informó con error, dando lugar a la producción de los consiguientes daños y perjuicios, obliga al Ayuntamiento a su indemnización por el funcionamiento anormal de los servicios municipales;
- Que la cuantía de la indemnización comprende el coste oficial de los Proyectos, la devolución de las tasas y el pago de los gastos que proceda y se acrediten como efectivamente ocasionados. No alcanza a la diferencia de valor de la edificación informada y la que el planeamiento realmente autoriza [SSTS 6 de junio de 1981 y 7 de marzo de 2000
Con independencia de los pronunciamientos judiciales, el Consejo de Estado, por su parte, en el dictamen 997/2001, de 17 de mayo, señala que, con carácter general en cuanto a la información errónea proporcionada por el Ayuntamiento, se dice:
«La Administración al facilitar una información errónea, formalmente suministrada, crea una apariencia jurídica a ella imputable y si, amparado en la misma o inducido por ella, el informado se decide a actuar en conformidad con lo indicado por la Administración, el perjuicio económico que sufra genera, en su caso, imputabilidad y responsabilidad administrativas.”
Y, en este sentido y aplicación más concretos, el dictamen 1.381/96, de 30 de mayo de 1996 del mismo Consejo consultivo determina:
“la confianza legítima es una creación del Derecho alemán que ha sido incorporada al Derecho Comunitario por el Tribunal de Justicia (Sentencias que concreta) y recibida en nuestro ordenamiento jurídico por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (por ejemplo, en las Sentencias de 28 de febrero de 1989 y 1 de febrero de 1990) y la doctrina de este Consejo de Estado (dictámenes de 12 de mayo de 1992 -expediente 464/92- y 3 de junio de 19940 -expediente 504/94-). Cuando el proceder de la Administración genera una apariencia y, confiando en ella y actuando de buena fe, un ciudadano ajusta su conducta a esa apariencia, pesa sobre la Administración la obligación de no defraudar esa confianza y estar a las consecuencias de la apariencia por ella creada”».
En conclusión la consulta urbanística implica el derecho a una información veraz y segura, por lo que el particular que, confiando en la información que se le ha suministrado, redacta el proyecto técnico y solicita la licencia, con base y fundamento en la información, si bien no tiene derecho por ello a la obtención de la licencia, sí puede llegar a exigir un derecho indemnizatorio para resarcirse de los daños y perjuicios causados por la denegación de la licencia, siempre y cuando la motivación de la denegación descanse en prescripciones urbanísticas distintas de las que fueron objeto de información.
Este precepto dio rango legal a una constante jurisprudencia del Tribunal Supremo favorable a reconocer la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de daños generados por consultas urbanísticas erróneas o incompletas (entre otras, SSTS de 5 de noviembre de 1984, 2 de noviembre de 1987 y 7 de marzo de 2000.
Asimismo, y si también analizamos la Jurisprudencia proveniente de los Tribunales Menores; el Tribunal Superior de Justicia de Canarias, en la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, de 18 de mayo de 2001 afirma, en el mismo sentido, que;
“La contestación errónea a una consulta integra un funcionamiento anormal de la Administración de suerte que el ciudadano que confiando en aquella contestación desarrolla una determinada actuación que venga a resultar frustrada, sufriendo con ello una lesión, tendrá derecho a ser indemnizado”.
De esta forma es clásico el supuesto del administrado que redacta su proyecto de obras atendiendo al contenido de la información facilitada por la Administración y después ve denegada su licencia”
En iguales términos, la Sentencia también del TSJ de Canarias de fecha de 7 de marzo de 2000 conforme a la cual:
“de donde resulta que la información urbanística solicitada el 30 de enero de 1987 -que estaba referida a la viabilidad de realizar un complejo deportivo con capacidad para cinco pistas de tenis y edificación de un local y vestuarios de 120 m2- , no podría llevarse a cabo ni con arreglo al PGOU de Las Palmas, en su aprobación inicial, ni conforme al Plan Especial dado que, como se ha indicado, la compatibilidad de usos que permitía estaba condicionada a la inalteración del carácter no edificable de las zonas, de donde se desprende que la información así facilitada era inexacta y contraria al planeamiento entonces vigente como así lo vino a poner de relieve la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Las Palmas, procediendo, en consecuencia la desestimación, también, de este motivo de casación, dado que la incorrecta información facilitada, -que condicionó los gastos e inversiones realizados- hay que entenderla como un funcionamiento anormal de la Comisión Municipal de Urbanismo que ha motivado los perjuicios -o lesión patrimonial- reconocidos por la sentencia combatida”.
En línea con lo expuesto, se pronuncia la Sentencia de 19 de septiembre de 2014, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, que señala que
“consecuentemente, sí resulta de aplicación la Jurisprudencia invocada relativa a la responsabilidad referida al error en la emisión de consultas urbanísticas, conforme a la cual la contestación errónea a una consulta integra un funcionamiento anormal de la Administración, de suerte que el ciudadano que confiando en aquella contestación desarrolla una determinada actuación que venga a resultar frustrada sufriendo con ello una lesión, tendrá derecho a ser indemnizado» (Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de junio de 1991, que se remite a su anterior Sentencia de 2 de noviembre de 1987 y al auto de 25 de noviembre de 1988).
XIV: EL DIES A QUO DE LA RECLAMACIÓN DE RESPONSABILIDAD, SE INICIA DESDE LA FECHA DE LA DENEGACIÓN DE LA LICENCIA O DEL TÍTULO HABILITANTE; NO DESDE LA FECHA DE LA CONSULTA.
En las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, debe hacerse una especial referencia al requisito temporal, pues estas acciones tienen un plazo de prescripción de un año, a tenor del artículo 142.5 LRSP, plazo este que se contará, a partir de la producción del hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su hecho lesivo.
Como es sabido, el criterio que sigue nuestro ordenamiento jurídico es el de la “actio nata”, regulado en el artículo 1969 del Código Civil, que tal y como ha sido formulada por nuestra jurisprudencia se basa en un completo conocimiento por el perjudicado de las consecuencias dañosas que el evento le ha causado.
La sentencia del Tribunal Supremo de fecha 29 de febrero de 2000, dictada en el recurso de casación núm. 5050/1995, se refiere a un supuesto de reclamación de responsabilidad patrimonial por daños causados como consecuencia de la denegación de una licencia de obras, solicitada tras una serie de inversiones y gastos realizados en base a una información urbanística municipal que resultó errónea.
La ratio decidendi se centra en la determinación del día inicial para el cómputo del plazo de prescripción de la acción de responsabilidad, en supuestos de perjuicios ocasionados por una información urbanística errónea que da lugar a actuaciones e inversiones que culminan con una solicitud de licencia de obras, que no puede concederse por disconformidad con el planeamiento urbanístico.
“Señala esta Sala que el «díes a quo» para el cómputo del plazo de prescripción es el de la denegación de la licencia, pues sólo en ese momento se materializa el error de la primitiva información urbanística y la procedencia de la denegación de la licencia, sin que el silencio y la falta de cumplimiento de la obligación de resolver por parte de la Administración pueda amparar una pretensión prescriptiva respecto de la que se pretende su eficacia basándose en la propia, improcedente e ilegal falta de resolución de la Administración.”
- LA INFORMACIÓN PARCIAL O INCOMPLETA TAMBIEN GENERA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL.
La información que se ofrece a un ciudadano por una consulta urbanística debe ser global y unitaria y por tanto, incorporar todos los parámetros necesarios para el ejercicio completo de su derecho.
En este sentido, la información incompleta o parcial que ofrece un ayuntamiento en una respuesta urbanística, aunque sea cierta y veraz, también puede generar responsabilidad patrimonial sí esta no es completa y suficiente y por tanto induce a error.
Este es el criterio adoptado por la sentencia del Tribunal Superior de justicia de Castilla León de fecha de 4 de marzo de 2022 (Ponente Begoña González Garcia) en referencia a un certificado urbanístico emitido por el Ayuntamiento de Burgos[4] que solo se pronunciaba sobre la compatibilidad de un local en cuanto a contaminación acústica pero que obvió y silenció que en el inmueble se prohibía el uso terciario de bar restaurante.
Es frecuente que muchos certificados hagan, en aquello no previsto en el certificado, una remisión en bloque a las normas urbanísticas del Plan General.
Este es, por ejemplo, el criterio adoptado por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en la sentencia 13 de marzo de 2020 (Ponente Donate Valera[5]) que incorporaba una nota a pie de página que determina que: “en lo no contemplado en la misma habrá que acudir a las Normas urbanísticas.”
En igual sentido la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de fecha de 10 de junio de 2002[6] (Ponente Alonso Mas) condena al Ayuntamiento de Benissa (Alicante) al pago del coste de adquisición de una parcela en suelo no urbanizable forestal.
“Pues bien, a juicio de esta Sala, salta a la vista que la certificación de 2-7-96 indujo a error a los recurrentes, debido a lo confuso de su contenido y de su redacción. En efecto, aunque se alude a que se trata de suelo forestal, y un experto en urbanismo sabe que esa etiqueta llevará consigo la especial protección, el contenido y la redacción de estas consultas, así como la de las cédulas de garantía urbanística y las certificaciones municipales, debe ser lo suficientemente claro como para que a cualquier persona con una mínima cultura le resulte inteligible. Sólo una persona con conocimientos especializados en Derecho Urbanístico puede saber que, en el suelo no urbanizable de especial protección, sólo son viables las construcciones que permitan su mejor conservación y disfrute público. Y, si bien es verdad que en la certificación que dio origen a los presentes autos se afirma la necesidad de obtención de autorización de la COPUT, que es una Administración diferente del Ayuntamiento de Benissa, no es admisible en modo alguno decir que, en este caso, el Ayuntamiento no podía prever la respuesta negativa de la Consellería. Y ello es así, en la medida en que dicha COPUT denegó la autorización por un motivo estrictamente reglado, consistente en que las viviendas unifamiliares aisladas, simple y puramente, no son viables en el suelo no urbanizable de especial protección, por mucho que eventualmente se hallen previstas en el planeamiento, por cuanto las mismas no cumplen con el objetivo de servir a la mejor conservación y disfrute público de los valores cuya protección se pretende. Indudablemente, este razonamiento no era en modo alguno exigible a los recurrentes, no expertos en Derecho Urbanístico y, a mayor abundamiento, extranjeros; pero sí le era exigible al Ayuntamiento de Benissa. De este modo, la certificación municipal creó en los actores la legítima confianza en que la unifamiliar, con ciertos requisitos, era viable en la parcela NUM001 del polígono NUM002 del término municipal de Benissa; y sólo en esa legítima creencia adquirieron el mencionado inmueble y realizaron los restantes gastos.”
XVI. LA ROTURA DEL NEXO CAUSAL. LA CULPA DE LA VÍCTIMA. EL CONOCIMIENTO Y LA PROFESIÓN DE QUIEN RECIBE LA INFORMACIÓN URBANÍSTICA.
Pero no siempre genera este tipo de responsabilidad, por que en muchas ocasiones también depende del elemento de la culpabilidad o subjetividad de la entidad que recibe la consulta.
En muchas ocasiones, los conocimientos, la experiencia y el objeto social de la empresa o persona jurídica que solicita la cédula urbanística, matiza y gradúa la responsabilidad patrimonial en la que puede incurrir un Ayuntamiento al suministrar una información errónea.
Por tanto, los conocimientos y experiencia en la materia de proyectistas, consultores, asesores o inmobiliarias pueden perfectamente romper el nexo causal por la culpa de la víctima.
Este es el criterio apuntado, entre otras, por la sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana de fecha de 28 de marzo de 2024 (Ponente Inmaculada Gil Gómez) que si bien concluye que el error material y de hecho de un Ayuntamiento en el número de plantas no determina por si la responsabilidad patrimonial por tratarse de una contradicción, sí que desvela en su razonamiento la importancia de diligencia de empresas promotoras, constructoras e inmobiliarias, como conocedoras y expertas en el campo del derecho inmobiliario.
Este pronunciamiento trae causa de la sentencia del Juzgado de lo Contencioso de Elx de 22 de abril de 2022 (Ponente: Gonzalez Alonso). La sentencia reflexiona sobre la condición profesional de la empresa que obtiene el certificado urbanístico que se dedica a la promoción urbanística y a la construcción, con conocimientos y experiencia en la materia, circunstancia que supone la concurrencia de un «supuesto de culpa propia, con virtualidad excluyente de la eventual causalidad apreciable» (sic)”.
A la misma solución se llega con el Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, en su sesión de 7 de noviembre de 2023 que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial solicitada por una empresa promotora en razón a su “previa experiencia en el estudio de proyectos inmobiliarios y conocedora del planeamiento del municipio de Madrid al haber realizado otros proyectos en esta capital”
Otras veces la imputabilidad no se le repercute a las empresas constructoras, sino incluso a los arquitectos y proyectistas del mismo.
Este es el criterio expuesto en la sentencia del TSJ de Castilla-La Mancha de fecha de 13 de marzo de 2020 (Ponente: Donate Valera) que determina:
“Es decir, de forma clara y expresa se remite a las NNSS que resultan de aplicación, y cualquier arquitecto al que se le encargue la redacción de un proyecto debe conocer la normativa urbanística que resulta de aplicación. Resulta improcedente que la parte actora pretenda imputar a la Ayuntamiento los daños y perjuicios que ha sufrido por la redacción de un proyecto para una edificación realizado por un arquitecto al que se presuponen los conocimientos mínimos para interpretar el contenido de una cédula urbanística y para conocer a qué normativa debe acudir para la redacción del proyecto.”
Incluso en otras circunstancias, la rotura del nexo causal no se hace por completo sino que se aplica un principio de concurrencia de culpas, matizando y condicionando la indemnización de 2/3 de los proyectos. (Sentencia del Tribunal Supremo de fecha de 12 de junio de 1991. Ponente Delgado Barrios)
XVII. LA ROTURA DEL NEXO CAUSAL. EL ERROR EN LA CONSULTA URBANÍSTICA DEBE HABER SIDO DECISIVA Y DETERMINANTE EN LA GENERACIÓN DEL ACTO QUE ORIGINA LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL.
La información urbanística suministrada en la cédula urbanística debe haber sido crucial y determinante en el contrato u operación que genera responsabilidad patrimonial.
De entrada, la sentencia del TSJ de Catalunya de fecha de 23 de septiembre de 2022 (Ponente: Capilla Hermosilla Donaire) determina que no genera responsabilidad patrimonial una información urbanística inexacta, cuando esta no fue ni decisiva ni determinante para formalizar el contrato de compra-venta.
Debe analizarse el caso concreto y también inferir los actos que realiza el reclamante y qué se infieren de su forma de proceder. De hecho, la citada sentencia analiza una reclamación de responsabilidad patrimonial que enjuiciaba una compraventa anterior a la fecha de expedición de la consulta urbanística en la que incluso se hicieron pagos anteriores a dicha emisión.
En muchas ocasiones y como así se expone en la sentencia del TSJ de Cataluña de 23 de septiembre de 2022 (Ponente Hermosilla Donaire)
“La certificación errónea del Ayuntamiento fue un elemento más a considerar (…) pero, evidentemente, no sirvió para formar una convicción sobre la clasificación de la finca o su destino y para formar la voluntad contractual de los compradores. Entendemos, al igual que la sentencia de primera instancia, que no existe relación de causalidad entre la certificación emitida por el Ayuntamiento y los supuestos perjuicios alegados por la recurrente. Sin embargo, ni el documento de propuesta de compra firmado por la entidad reclamante y la parte vendedora, ni el contrato de depósito para formalizar el contrato de arras confirmatorias hacen referencia alguna a la información urbanística suministrada en la cédula urbanística. En este sentido, conviene advertir que la información sobre las características urbanísticas del solar que, según la reclamante, forma parte del documento de propuesta de compra, no está firmado ni por el comprador ni por los vendedores, lo que impide tener por acreditado que la causa de dicho contrato fue la información urbanística contenida en el mismo. Por otro lado, reconocido por la entidad reclamante que el 31 de enero de 2017 contactó con una agencia inmobiliaria para la adquisición del citado solar, no figura en ninguno de los documentos firmados por la empresa reclamante, incluida la escritura pública de compraventa del inmueble, mención alguna a la cédula urbanística ni a la finalidad de la compra para su utilización como uso residencial.”
XVIII: EL QUANTUM INDEMNIZATORIO. EL PRINCIPIO DE TOTAL INDEMNIDAD. NO MÁS, PERO TAMPOCO MENOS.
El artículo 6.b. del citado TRLSRU, establece que “la alteración de los criterios y las previsiones facilitados” por la consulta urbanística “podrá dar derecho a la indemnización de los gastos en que se hubiera incurrido por la elaboración de proyectos necesarios que resulten inútiles, en los términos del régimen general de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas”.
Parece que la Ley cuantifica directamente la indemnización y la circunscribe única y exclusivamente a los gastos de proyectos y nada más.
Pero la verdad es que el fallo un supuesto de responsabilidad patrimonial derivada de errores en las contestaciones de consultas puede generar que muchas iniciativas empresariales, inversiones y operaciones salten por los aires con daños económicos mucho más allá de los propios proyectos.
En este sentido y aunque la Ley se centre en la indemnización por los proyectos; la jurisprudencia y los dictámenes de los distintos Consejos jurídicos consultivos se inclinan por extender este resarcimiento al principio de indemnidad, la compensación integral y la total indemnización. No más, pero tampoco menos.
La indemnización que debe resarcir los daños sufridos debe ser tal que la víctima quede indemne, que se produzca una reparación total del daño, por lo que la Jurisprudencia ya no reconoce solamente el gasto de los proyectos y los impuestos; sino cualquiera indemnización que se le haya causado y que se relacione directamente con el error de la consulta.
Encontramos una clara definición de esta característica de la responsabilidad patrimonial en la STS de 17 de abril de 1998, sala 3º, sección 6º, FJ 1º al decir que:
“Es principio consagrado por la Jurisprudencia (S 11 Jul. 1997, entre otras) que a través de la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración, se persigue la consecución de una situación de indemnidad, o reparación integral, para aquel que ha sufrido una lesión antijurídica como consecuencia del normal o anormal funcionamiento de un servicio público […]”
- GASTOS INDEMNIZABLES.
- GASTOS FINANCIEROS.
Se trata de un daño que obviamente debe indemnizarse. Este es el criterio expuesto, entre otras por la sentencia del TSJ de Cataluña de 22 de junio de 2021 (Ponente López Vazquez) que enjuicia la reclamación interpuesta contra el Ayuntamiento de Torroella de Montgrí y determina como gastos a indemnizar derivados de la información errónea suministrada los derivados de la constitución de una hipoteca que precisamente lo fue para la adquisición de la finca a edificar en el futuro.
A su vez, la sentencia de 18 de febrero de 2013 del TSJ de Baleares (Ponente: Fiol Gomila) y en cuanto a la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada ante el Ayuntamiento de Manacor (Baleares) y en referencia a una información suministrada respecto de un uso residencial de una parcela cuando en realidad solamente podría destinarse a usos terciarios.
Esta sentencia determinó como gastos indemnizables, los costes financieros, que incluían los intereses y las comisiones abonadas en una entidad financiera por una póliza de crédito y los honorarios de notario, formalización de póliza y los intereses ya abonados conforme al contrato de opción de compra y venta.
- TASACIONES, GASTOS NOTARIALES Y ARANCELES DEL REGISTRO DE LA PROPIEDAD.
En todos los supuestos analizados se considera que forman parte de los gastos a indemnizar los derivados de la gestiones y aranceles en notarias y registro de la propiedad.
- TASAS E IMPUESTOS MUNICIPALES.
Se debe abonar las tasas aplicadas a la consulta y la licencia así como la parte proporcional correspondiente a la diferencia del valor del solar por el concepto de impuesto sobre transmisiones patrimoniales.
- GASTOS NOS INDEMNIZABLES.
- GASTOS DE CORRETAJE E INTERMEDIACIÓN.
Al mismo tiempo, la citada sentencia considera como no indemnizables las partidas de gastos de intermediación, corretaje y publicidad. Los gastos de intermediación son las comisiones que cobra una agencia inmobiliaria por su intervención en la firma de un contrato. Estos gastos suelen cubrir los servicios prestados por la agencia, como la búsqueda de adquirentes, la redacción del contrato y la gestión administrativa de la operación.
- HONORARIOS DE LETRADOS, PROCURADOR Y PERITOS.
No se abonan por cuanto que forman parte de las costas procesales.
- ¿FORMAN PARTE DEL QUANTUM INDEMNIZATORIO LA DIFERENCIA DE VALOR DE LAS PARCELAS SEGÚN EL USO INFORMADO ERRONEAMENTE EL AYUNTAMIENTO Y EL QUE REALMENTE SU PUEDE MATERALIZAR?
¿Qué ocurriría si la consulta urbanística determinara que el uso de la parcela es residencial y con posterioridad se determina que es terciario, servicios o comercial? ¿O qué pasaría si una cédula determina que una parcela es edificable, cuando en realidad no lo es?
Normalmente en una reclamación de responsabilidad derivada de una consulta errónea, el quantum indemnizatorio no suele alcanzar a la pérdida en su caso del valor del aprovechamiento urbanístico fijado en la información urbanística con respecto al que finalmente se puede materializar. Por tanto, nunca entraría como gastos indemnizables la diferencia de valor entre el uso informado por equivocación y el real.
Este es el criterio adoptado por la sentencia del Tribunal Supremo del 12 de marzo de 1996 (Ponente Delgado Barrios) que enjuicia la reclamación de responsabilidad presentada ante el Ayuntamiento de Talavera de la Reina. Esta sentencia excluye de toda indemnización la diferencia del valor del aprovechamiento urbanístico fijado en la información y el resultante de los actuales criterios urbanísticos del ayuntamiento.
Por tanto, esta indemnización no era reconocida por ningún Tribunal.
Ahora bien, comenzamos a apreciar un cambio de criterio por los Tribunales que empiezan a reconocer este tipo de compensaciones, en el marco del conocido como principio de reparación integral o total indemnidad.
Este es el caso de la sentencia citada supra de 18 de febrero de 2013 del TSJ de Baleares (Ponente: Fiol Gomila) y en cuanto a la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada ante el Ayuntamiento de Manacor (Baleares). Sorprendentemente se reconoce como indemnización la diferencia entre el valor de los terrenos informados erróneamente como de uso residencial y el precio correspondiente al valor terciario y de servicios que era realmente su uso admisible y tolerado.
Ahora bien, en estos casos y como indemnización deben incluirse los gastos generados por la compra de la Parcela, si bien, de los mismos, debe obviamente detraerse el importe obtenido de la venta posterior de la Parcela, pues la responsabilidad patrimonial tiene por objeto resarcir un daño producido, pero no puede dar lugar, en ningún caso, a un incremento patrimonial y, por ende, a un enriquecimiento injusto del perjudicado.
CONCLUSIONES.
PRIMERA: Los certificados de información urbanística, que emiten los Ayuntamientos se constituyen como una pieza clave y angular para garantizar la certeza en la iniciativa empresarial y la seguridad en los Sectores Urbanísticos y de la construcción.
SEGUNDA: En este propósito de garantizar y dar seguridad al tráfico jurídico inmobiliario; todo el colectivo profesional implicado y de la mano también de los Ayuntamientos, se afanan en dotar de protección y certeza, a cuentas transacciones y contratos lleguen a sus manos sobre parcelas, terrenos y solares.
TERCERA: La normativa actual reconoce el derecho de consulta sobre las condiciones urbanísticas de una parcela y al mismo tiempo garantiza en favor de los ciudadanos una certeza, seguridad y precisión en su contestación.
CUARTA: El error, la alteración de los criterios y las previsiones facilitados en la contestación, podrá dar derecho a la indemnización de los gastos en que se haya incurrido por la elaboración de proyectos necesarios que resulten inútiles e inservibles, todo ello en los términos del régimen general de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
QUINTA: Aunque la Ley se centre en la indemnización por los proyectos y los impuestos abonados, la jurisprudencia y los dictámenes de los distintos Consejos jurídicos consultivos empiezan a ampliar los conceptos de la responsabilidad y se inclinan por extender este resarcimiento al principio de indemnidad, la compensación integral y la total indemnización.
[1] Ordenanza 6/2022, de 26 de abril, de Licencias y Declaraciones Responsables Urbanísticas del Ayuntamiento de Madrid
[2] Sentencia RSJ Catalunya. Nº de Recurso: 1289/1998 Nº de Resolución: 1352/2004 Procedimiento: Recurso ordinario (Ley 1956) Ponente: DIMITRY TEODORO BERBEROFF AYUDA
[3] Sentencia de 20 de octubre de 2019. 10/2019 Nº de Recurso: 251/2018 Nº de Resolución: 476/2019 Procedimiento: Recurso de apelación Ponente: MARIA CONSUELO URIS LLORET
[4] Sentencia Nº de Recurso: 2/2021 Nº de Resolución: 49/2022 Ponente: González Garcia.
[5] Sentencia TSJ CV de fecha de 13 de marzo de 2020 Nº de Recurso: 254/2018. Nº de Resolución: 93/2020. (Donate Valera)
[6] Sentencia de 10/06/2002 Nº de Recurso: 34/1999 Nº de Resolución: 752/2002 Ponente: Maria Josefa Alonso Mas